走出去智庫(kù)觀察??

7月15日，香港特區(qū)政府嚴(yán)正聲明，強(qiáng)烈反對(duì)美方將美國(guó)國(guó)會(huì)通過的所謂“香港自治法案”簽署成為美國(guó)法律，特區(qū)政府會(huì)全面配合中央政府將采取反制措施。有分析師表示，這是有史以來，美國(guó)兩黨針對(duì)香港發(fā)起的最嚴(yán)厲制裁法案。

走出去智庫(kù)（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級(jí)合伙人蔡開明認(rèn)為，《香港自治法》存在極大的自由裁量權(quán)，帶來極大的不確定性。中國(guó)主體應(yīng)排查自身是否存在有可能引發(fā)制裁的涉港業(yè)務(wù)，尤其是銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮實(shí)施或更新應(yīng)急預(yù)案，預(yù)防現(xiàn)有客戶擠兌美元的情況，甚至需要防范被切斷美元通道的最壞可能。

如何應(yīng)對(duì)美國(guó)出臺(tái)的《香港自治法》？今天，走出去智庫(kù)（CGGT）刊發(fā)蔡開明等律師對(duì)該法的深度解讀文章，供關(guān)注《香港自治法》的讀者參閱。

要 點(diǎn)

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、2046年7月1日前，美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)及總統(tǒng)認(rèn)為適格的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人商議后，須向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，對(duì)該法以及根據(jù)該法采取的制裁措施的實(shí)施情況以及是否應(yīng)當(dāng)廢止/終止進(jìn)行評(píng)估。該法以及根據(jù)該法采取的制裁措施將會(huì)持續(xù)有效，除非2047年7月1日后存在生效的終止決議。

2、《香港自治法》通過對(duì)外國(guó)主體和外國(guó)金融機(jī)構(gòu)1年的“寬限期”，以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)的階梯式制裁，迫使相關(guān)外國(guó)主體與外國(guó)金融機(jī)構(gòu)向美國(guó)妥協(xié)，減少或避免參與任何涉及香港民主進(jìn)程的活動(dòng)。

3、銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮實(shí)施或更新應(yīng)急預(yù)案，以防止因向?qū)嵤断愀蹏?guó)安法》的官員等主體提供服務(wù)而受美國(guó)制裁。金融機(jī)構(gòu)可能需要預(yù)防現(xiàn)有客戶擠兌美元的情況，甚至需要防范被切斷美元通道的最壞可能。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡開明?劉紅梅?阮東輝?陳怡菁?

美東時(shí)間2020年7月14日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）。該法威脅將對(duì)促成中國(guó)政府“未能保障”香港自治的外國(guó)實(shí)體及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁。這是繼2019年11月27日出臺(tái)《香港人權(quán)與民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）后，美國(guó)針對(duì)香港問題的又一立法舉動(dòng)。

一、主要內(nèi)容

該法主要規(guī)定了以下事項(xiàng)：

1、認(rèn)定促使中國(guó)“違反”《中英聯(lián)合聲明》及《香港特別行政區(qū)基本法》義務(wù)的外國(guó)主體及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)

該法第5節(jié)要求：1）美國(guó)國(guó)國(guó)務(wù)卿在與財(cái)政部長(zhǎng)商議后，在該法生效起90日內(nèi)提交報(bào)告，對(duì)促使（materially contribute to）中國(guó)“違反”《聯(lián)合聲明》或《基本法》義務(wù)的外國(guó)主體進(jìn)行認(rèn)定；2）美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)與美國(guó)國(guó)國(guó)務(wù)卿商議后，在提交前述報(bào)告后的30至60日內(nèi)，對(duì)在知情的情況下（knowingly）與上述外國(guó)主體開展重大交易（significant transaction）的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。

2、對(duì)相關(guān)外國(guó)主體及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁

該法第6節(jié)要求美國(guó)總統(tǒng)在相關(guān)外國(guó)主體被列入上述報(bào)告之日起1年內(nèi)采取以下制裁措施：

1）禁止財(cái)產(chǎn)交易。總統(tǒng)有權(quán)禁止任何人①取得、持有、保留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運(yùn)輸或出口受美國(guó)管轄且與該外國(guó)主體利益有關(guān)的任何財(cái)產(chǎn)；②交易或者行使與該財(cái)產(chǎn)相關(guān)的任何權(quán)利、權(quán)力或者特權(quán)；③開展與該等財(cái)產(chǎn)相關(guān)的其他交易；

2）驅(qū)逐出境及撤銷簽證。若該等外國(guó)主體為自然人，則總統(tǒng)在不違反國(guó)際條約義務(wù)的前提下，有權(quán)分別指示國(guó)務(wù)卿及國(guó)土安全部部長(zhǎng)拒絕其簽證申請(qǐng)并將其驅(qū)逐出境。該法第7節(jié)要求總統(tǒng)在相關(guān)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)被列入上述報(bào)告之日起的1年內(nèi)采取5項(xiàng)制裁措施，2年內(nèi)采取該法列舉的全部10項(xiàng)制裁措施。

3、豁免、終止、例外及國(guó)會(huì)審查程序

該法第8節(jié)規(guī)定：

1）總統(tǒng)可以基于國(guó)家安全考慮決定豁免上述制裁措施。

2）2046年7月1日前，總統(tǒng)與國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)及總統(tǒng)認(rèn)為適格的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人商議后，須向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，對(duì)該法以及根據(jù)該法采取的制裁措施的實(shí)施情況以及是否應(yīng)當(dāng)廢止/終止進(jìn)行評(píng)估。

3）該法以及根據(jù)該法采取的制裁措施將會(huì)持續(xù)有效，除非2047年7月1日后存在生效的終止決議。

4）前文所述的制裁不包括進(jìn)口貨物。

5）國(guó)會(huì)可以通過聯(lián)合決議否決總統(tǒng)關(guān)于豁免或終止制裁的決定。

4、實(shí)施及處罰

該法第9節(jié)授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)行使《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）第203、205節(jié)授予的任何權(quán)力以保證該法的實(shí)施。任何主體違反、試圖違反、共謀違反或?qū)е逻`反該法或相關(guān)的任何法規(guī)、許可或命令，將會(huì)面臨IEEPA第206節(jié)規(guī)定的處罰，即最高307,922美元或交易金額兩倍（取其較高者）的行政罰款以及最高1,000,000美元（一百萬美元）的罰金和/或不超過20年的有期徒刑。

二、深度解讀

《香港自治法》對(duì)認(rèn)定相關(guān)外國(guó)主體和外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，以下問題值得關(guān)注：

1、“外國(guó)金融機(jī)構(gòu)”（foreign financial institution）的范圍

《香港自治法》第2條規(guī)定金融機(jī)構(gòu)（financial institution）的定義適用美國(guó)法典（US Code）第31編第5312節(jié)(a)(2)款的規(guī)定，但并未明確規(guī)定外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的定義。

（1）美國(guó)法典的規(guī)定

美國(guó)法典對(duì)“金融結(jié)構(gòu)”的定義為投保銀行、商業(yè)銀行、信托公司、私人銀行家、外國(guó)銀行在美國(guó)的代理或分支機(jī)構(gòu)、信用合作社、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、證券或商品的經(jīng)紀(jì)人或交易商、投資公司或投資銀行家、貨幣兌換機(jī)構(gòu)、支票/旅行支票/郵政匯票/其他類似工具的簽發(fā)者/回贖者/兌換者、信用卡系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)者、保險(xiǎn)公司、稀有金屬/寶石/珠寶的交易商、典當(dāng)行、貸款或融資公司、旅行社、經(jīng)許可的從事匯款或其他境內(nèi)外資金轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)/人員、電報(bào)公司、汽車/飛機(jī)/船舶的銷售公司、參與不動(dòng)產(chǎn)交割/結(jié)算的主體、美國(guó)郵政、美國(guó)聯(lián)邦政府/州政府/地方政府履行上述業(yè)務(wù)職權(quán)的代理機(jī)構(gòu)、年博彩收入高于1,000,000美元的相關(guān)賭場(chǎng)/博彩機(jī)構(gòu)、從事由美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)認(rèn)定的為與上述任何授權(quán)業(yè)務(wù)類似/相關(guān)/替代活動(dòng)或者其現(xiàn)金交易很有可能被用于刑事/稅務(wù)/其他法律監(jiān)領(lǐng)域的企業(yè)或機(jī)構(gòu)。

緊隨其后，第5312節(jié)還規(guī)定了外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)定適用于金融機(jī)構(gòu)發(fā)生在美國(guó)境外的行動(dòng)1。根據(jù)體系解釋，《香港自治法》中的“外國(guó)金融機(jī)構(gòu)”指美國(guó)境外的金融機(jī)構(gòu)，即美國(guó)境外的所有符合金融機(jī)構(gòu)定義的機(jī)構(gòu)都應(yīng)被認(rèn)定為外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，包括美國(guó)公司在境外設(shè)立的子公司、關(guān)聯(lián)公司。

（2）制裁法律的規(guī)定

在出口管制和經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域，“外國(guó)”（foreign）等同于“非美國(guó)”（Non-United States）。《香港自治法》第2節(jié)規(guī)定了美國(guó)人（the United States Person）的定義，包含依據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法或州法設(shè)立的實(shí)體（包括其海外分支機(jī)構(gòu)）及在美國(guó)境內(nèi)的實(shí)體。因此可通過排除美國(guó)人來確定外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的范圍——非在美國(guó)境內(nèi)且非依據(jù)美國(guó)法律設(shè)立的實(shí)體。

在美國(guó)的制裁法律中，“外國(guó)金融機(jī)構(gòu)”通常指從事以下活動(dòng)的外國(guó)實(shí)體：1）接受存款，2）提供、發(fā)放、轉(zhuǎn)讓、持有或代理貸款或信貸，3）買賣外匯、證券、商品期貨或期權(quán)，4）或以委托人或代理人的身份出現(xiàn)于上述交易的居間人。該術(shù)語(yǔ)包括存款機(jī)構(gòu)、銀行、儲(chǔ)蓄銀行、貨幣服務(wù)公司、信托公司、證券經(jīng)紀(jì)人和交易商、商品期貨和期權(quán)的經(jīng)紀(jì)人/交易商、遠(yuǎn)期合約和外匯交易商、證券和商品交易所、清算公司、投資公司、員工福利計(jì)劃、貴金屬、寶石或珠寶的交易商，以及上述任何實(shí)體的持股公司、關(guān)聯(lián)公司或子公司。該術(shù)語(yǔ)不包括22 U.S.C. 262r(c)(2)所述的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)2、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、北美開發(fā)銀行或財(cái)政部長(zhǎng)通報(bào)的任何其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。

（3）分支機(jī)構(gòu)

在中美的公司法等私法領(lǐng)域，通常而言分支機(jī)構(gòu)僅指分公司、分部、分行，而不包含子公司（subsidiary）及關(guān)聯(lián)公司（affiliate）。故美國(guó)公司在美國(guó)境外依據(jù)其他國(guó)家/地區(qū)法律設(shè)立的子公司或其關(guān)聯(lián)公司若符合“金融機(jī)構(gòu)”的定義，極有可能也被納入《香港自治法》的制裁范圍。例如美國(guó)花旗銀行有限公司在中國(guó)依據(jù)中國(guó)法設(shè)立的全資子公司花旗銀行（中國(guó)）有限公司若符合該法規(guī)定的情形，也會(huì)面臨相關(guān)制裁。

不難發(fā)現(xiàn)，《香港自治法》中規(guī)定的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)涉及主體多，涵蓋業(yè)務(wù)廣，迫使外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)與美國(guó)之間做出選擇，對(duì)香港世界金融中心的地位帶來較大威脅。

2、“重大交易”的認(rèn)定

《香港自治法》并未說明評(píng)判交易與金融服務(wù)是否重大（significant）的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合美國(guó)其他制裁項(xiàng)目的實(shí)踐，美國(guó)相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常會(huì)結(jié)合以下因素進(jìn)行綜合判斷：交易的規(guī)模、次數(shù)、頻率、性質(zhì)、影響，行為人的認(rèn)知程度（level of awareness）及行為模式，外國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁主體之間的關(guān)系，以及是否存在欺騙性行為等。

3、對(duì)外國(guó)主體和外國(guó)金融機(jī)構(gòu)1年的“寬限期”以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)的階梯式制裁

該法第6節(jié)規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)須在相關(guān)外國(guó)主體被列入上述報(bào)告之日起1年內(nèi)采取禁止財(cái)產(chǎn)交易及驅(qū)逐出境、撤銷簽證。該法第7節(jié)要求總統(tǒng)須在相關(guān)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)被列入上述報(bào)告之日起算的1年內(nèi)，采取至少5項(xiàng)制裁措施；被列入報(bào)告后的2年內(nèi)（此處應(yīng)當(dāng)理解為被列入的1年后而2年內(nèi)），采取以下全部10項(xiàng)制裁措施，基本將其排除在美國(guó)金融體系之外：①禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)向其提供貸款或信貸；②禁止其擔(dān)任美國(guó)政府債券的主交易商；③禁止其擔(dān)任政府基金的存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)；④禁止開展任何與其相關(guān)且受美國(guó)管轄的外匯交易；⑤禁止在金融機(jī)構(gòu)之間或通過金融機(jī)構(gòu)開展與其相關(guān)且受美國(guó)管轄的信貸轉(zhuǎn)移或款項(xiàng)支付；⑥禁止任何人取得、持有、扣留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運(yùn)輸、進(jìn)口或出口其享有權(quán)益且受美國(guó)管轄的任何財(cái)產(chǎn)，禁止任何人交易或行使與該等財(cái)產(chǎn)有關(guān)的任何權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)，禁止開展涉及該等財(cái)產(chǎn)的任何交易；⑦限制或禁止直接/間接將受美國(guó)管制的商品、軟件及技術(shù)向其出口、再出口或轉(zhuǎn)移；⑧禁止美國(guó)人大量投資或購(gòu)買其股權(quán)及債權(quán)；⑨驅(qū)逐被認(rèn)定為其職員、負(fù)責(zé)人或具有控制性權(quán)益的股東的外國(guó)人；⑩對(duì)其主要行政職員或行使類似職權(quán)并具有類似權(quán)力的個(gè)人施加上述①至⑧的制裁措施。

《香港自治法》通過對(duì)外國(guó)主體和外國(guó)金融機(jī)構(gòu)1年的“寬限期”，以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)的階梯式制裁，迫使相關(guān)外國(guó)主體與外國(guó)金融機(jī)構(gòu)向美國(guó)妥協(xié)，減少或避免參與任何涉及香港民主進(jìn)程的活動(dòng)。

4、排除或移除程序

該法第5節(jié)認(rèn)定外國(guó)主體“促成行為”（materially contribute）的標(biāo)準(zhǔn)如下：①采取的行動(dòng)導(dǎo)致香港人民無法享有集會(huì)、言論、新聞或獨(dú)立法治的自由，或者無法享受民主成果；或者②采取其他行動(dòng)減損了香港的自治程度。

該法第5節(jié)規(guī)定，被納入制裁范圍的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)須在明知（knowingly）的情況下與促成中國(guó)違反《聯(lián)合聲明》、《基本法》義務(wù)的外國(guó)人進(jìn)行重大交易。該法第2節(jié)規(guī)定，“明知”是指行為主體對(duì)該行為（conduct）、情況（circumstance）或結(jié)果（result）有實(shí)際的了解（actual knowledge）。因此，對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際主觀狀態(tài)存在多種解釋可能：對(duì)該外國(guó)主體身份的知情亦或?qū)ζ鋸氖铝怂^“促成….活動(dòng)”的知情，對(duì)相關(guān)交易可能用于“促成…活動(dòng)”或?qū)?dǎo)致“促成…結(jié)果”的知情，或者對(duì)上述情況的綜合認(rèn)知。

該法第5節(jié)規(guī)定若外國(guó)主體或外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)活動(dòng)：①未對(duì)中國(guó)“違反”《聯(lián)合聲明》及《基本法》規(guī)定的義務(wù)產(chǎn)生重大及長(zhǎng)期的不利影響；②再次發(fā)生的可能性較??；③已被扭轉(zhuǎn)或經(jīng)由積極的正向措施已減輕了影響，則總統(tǒng)可將該等主體從相關(guān)報(bào)告中排除（exclude）或者移除（remove）。

縱觀該法全文，不論是對(duì)制裁對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、制裁措施、移除要求，均存在極大的自由裁量權(quán)，為該法帶來極大的不確定性。

三、出臺(tái)原因

（一）對(duì)中國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略圍堵

該法的通過與美國(guó)近期針對(duì)中國(guó)的多項(xiàng)舉措具有一致性。僅今年6月，美國(guó)就多措并舉，不斷向中國(guó)施壓：6月17日，特朗普簽署《維吾爾人權(quán)政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020）；6月24日，美國(guó)國(guó)防部將20家中國(guó)頂尖科技企業(yè)加入“中共涉軍企業(yè)”（Communist Chinese Military Companies）清單；6月22日，美國(guó)將中央電視臺(tái)、中國(guó)新聞社、《人民日?qǐng)?bào)》和《環(huán)球日?qǐng)?bào)》列為需要額外審查的“外國(guó)使團(tuán)”（foreign missions）；6月26日，美國(guó)決定對(duì)“危害香港高度自治、人權(quán)及根本自由有責(zé)任或參與其中的中國(guó)共產(chǎn)黨官員”及其家屬實(shí)施限制簽證的措施；6月29日，美國(guó)取消香港在美國(guó)出口管制政策下的特殊地位，停止向香港出口美國(guó)原產(chǎn)防衛(wèi)裝備，并暫停對(duì)香港適用優(yōu)于中國(guó)大陸的許可證例外政策。

除《香港自治法》、《維吾爾人權(quán)政策法》外，美國(guó)還于2019年11月27日通過了《香港人權(quán)與民主法》，于2020年3月26日通過了《臺(tái)灣國(guó)際保障與強(qiáng)化倡議法》（亦稱《臺(tái)北法》）。此上種種，不難看出，美國(guó)借香港、臺(tái)灣、新疆等問題給中國(guó)政府施壓，強(qiáng)化對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略圍堵。

（二）轉(zhuǎn)移美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾

美國(guó)近期通過頒布法律攻擊中國(guó)的內(nèi)在動(dòng)因也不言而喻，即意圖轉(zhuǎn)移美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾，分散美國(guó)民眾的注意力。美國(guó)國(guó)內(nèi)新冠疫情形勢(shì)嚴(yán)峻，截至7月15日12時(shí)，美國(guó)新冠疫情累計(jì)確診3,355,457例，累計(jì)死亡135,235人，每天仍以確診5萬余例的速度遞增。此前美國(guó)政府當(dāng)局還曾多次將美國(guó)新冠疫情歸因于中國(guó)。而“弗洛伊德之死”引發(fā)的種族歧視抗議更是不斷演變成暴亂，堵路、搶奪、縱火等現(xiàn)象蔓延至全美30多個(gè)州，激化了美國(guó)國(guó)內(nèi)的社會(huì)矛盾。特朗普政府抗疫不力及暴力執(zhí)法引發(fā)了民眾極大的不滿。美國(guó)近期先后實(shí)施針對(duì)新疆、香港的制裁法律，希望以此轉(zhuǎn)移美國(guó)民眾的注意力，暫時(shí)緩解近期國(guó)內(nèi)愈加激烈的社會(huì)矛盾，為特朗普連任爭(zhēng)取機(jī)會(huì)。

（三）攫取巨額經(jīng)濟(jì)利益

美國(guó)通過出口管制、經(jīng)濟(jì)制裁、反壟斷、反商業(yè)賄賂等國(guó)內(nèi)法的域外適用，在世界范圍內(nèi)攫取了大量的經(jīng)濟(jì)利益。且在美國(guó)經(jīng)濟(jì)整體下滑之際，該等域外案例的罰款金額屢創(chuàng)新高。全球眾多機(jī)構(gòu)、個(gè)人由于擔(dān)心被切斷與美國(guó)金融體系、美國(guó)高科技物項(xiàng)的聯(lián)系，被迫與美國(guó)的調(diào)查機(jī)關(guān)和解并繳納巨額罰款。

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部公開的2019年度與OFAC達(dá)成和解的26起案例中，相關(guān)機(jī)構(gòu)繳納的行政罰款高達(dá)12.89億美元。其中渣打銀行（Standard Chartered PLC）因違反美國(guó)對(duì)緬甸、古巴、伊朗、蘇丹和敘利亞的制裁規(guī)定，于2019年4月向OFAC支付了6.57億美元的罰款。而此前法國(guó)巴黎銀行（BNP Paribas SA）曾于2014年因違反美國(guó)對(duì)蘇丹等國(guó)家的制裁規(guī)定而被OFAC罰款89億美元。

如上文所述，《香港自治法》對(duì)面臨制裁風(fēng)險(xiǎn)的“外國(guó)主體”及“外國(guó)金融機(jī)構(gòu)”的界定十分模糊及主觀，而由于美元在世界貨幣體系的現(xiàn)有地位，不難想象，被美國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)脅迫的各國(guó)金融機(jī)構(gòu)很有可能會(huì)主動(dòng)和解并繳納罰款。

四、可能產(chǎn)生的影響

《香港自治法》意在針對(duì)6月30日生效的《香港國(guó)安法》，具有濃重的政治色彩。但與美國(guó)此前出臺(tái)的針對(duì)中國(guó)的其他立法相比，該法針對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的制裁措施涉及在港的眾多金融單位，無疑會(huì)影響香港的國(guó)際金融中心地位，一定程度上也會(huì)影響中國(guó)大陸的經(jīng)濟(jì)。

（一）政治影響

美國(guó)政府無端指責(zé)《香港國(guó)安法》“破壞”了香港的自治地位，惡意污蔑中國(guó)政府維護(hù)香港地區(qū)和平安全的舉措，并在公開場(chǎng)合多次呼吁其他國(guó)家也采取措施抗議《香港國(guó)安法》，加深了國(guó)際社會(huì)對(duì)香港問題的誤解。

自2014年的非法“占中”至2019年的“修例風(fēng)波”，在境外勢(shì)力的策劃和鼓動(dòng)下，“港獨(dú)”分子日益猖獗，各類暴力事件嚴(yán)重影響了香港社會(huì)的穩(wěn)定及廣大市民的福祉，威脅著我國(guó)的國(guó)家利益和香港的區(qū)域安全。美國(guó)政府及社會(huì)人士多次公開支持亂港分子在香港的暴行，并且為其提供資助。

香港特區(qū)政府全力止暴制亂，經(jīng)歷了前所未有的挑戰(zhàn)，恢復(fù)了香港的正常社會(huì)秩序?！断愀蹏?guó)安法》已在香港有效實(shí)施，亂港分子或退出“政壇”或移居境外。美國(guó)此時(shí)通過《香港自治法》，無疑是對(duì)剩余亂港分子的巨大鼓舞。在美國(guó)及其盟國(guó)的背書支持下，亂港分子的下一步舉動(dòng)仍具有不確定性，對(duì)香港地區(qū)的治理帶來新的挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)影響

香港作為全球主要的金融中心之一，大部分金融機(jī)構(gòu)在香港設(shè)立了總部或分支機(jī)構(gòu)，并以香港為中心開展輻射亞洲地區(qū)的金融業(yè)務(wù)。《香港自治法》具有強(qiáng)烈的政治意圖且未對(duì)“重大交易”等關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)進(jìn)行具體界定，執(zhí)法機(jī)關(guān)存在巨大的自由裁量空間。

路透社評(píng)論這是有史以來美國(guó)針對(duì)香港發(fā)起的最嚴(yán)厲的制裁法律。由于擔(dān)心美國(guó)可能采取的制裁措施，香港居民、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)向匯豐、渣打及花旗集團(tuán)等跨國(guó)銀行詢問離岸開戶的數(shù)量暴增，部分在香港設(shè)立亞洲總部的企業(yè)也考慮重新選址，向新加坡等地遷移。《香港自治法》的不確定性將嚴(yán)重影響香港的經(jīng)濟(jì)秩序。

五、同步動(dòng)作?

特朗普簽署《香港自治法》的同日，還簽署了關(guān)于取消香港優(yōu)待政策的行政命令（The President’s Executive Order on Hong Kong Normalization）。特朗普稱香港的現(xiàn)狀對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策及經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了不同尋常的極端威脅，對(duì)此，美國(guó)進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)并中止或取消對(duì)香港的特殊及優(yōu)惠待遇。

1、涉及的美國(guó)法律

特朗普決定中止香港在美國(guó)《移民法》、《移民與國(guó)籍法》、《武器出口管制法》、《國(guó)防生產(chǎn)法》（Defense Production Act）、《出口管制改革法》（Export Control Reform Act）、以及《美國(guó)聯(lián)邦法典》第19編第1304節(jié)《進(jìn)口物品和集裝箱的標(biāo)記》項(xiàng)下的優(yōu)惠待遇。

2、被取消的優(yōu)惠待遇

特朗普要求美國(guó)政府各部門負(fù)責(zé)人在該行政命令頒布之日起15天內(nèi)采取一切適當(dāng)措施以落實(shí)以下內(nèi)容：1）根據(jù)IEEPA的授權(quán)，修改上述法律中原本對(duì)香港適用的區(qū)別于中國(guó)大陸的優(yōu)待規(guī)定；2）取消香港護(hù)照持有者相對(duì)于中國(guó)內(nèi)地護(hù)照持有者的優(yōu)待；3）取消EAR管制物項(xiàng)向香港出口、再出口或轉(zhuǎn)讓時(shí)享有的區(qū)別于中國(guó)大陸的許可證例外；4）取消香港目前購(gòu)買美國(guó)防務(wù)清單（USML）中的防務(wù)物項(xiàng)（包括直升機(jī)及其部件）的許可；5）中止美國(guó)與香港地區(qū)之間有關(guān)移交逃犯及被判刑人員的協(xié)議；6）終止香港警察部隊(duì)及其他安全機(jī)構(gòu)成員在美國(guó)國(guó)際執(zhí)法學(xué)院的培訓(xùn)項(xiàng)目；7）中止美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局與香港中文大學(xué)太空與地球信息科學(xué)研究所之間關(guān)于地球科學(xué)的科技合作，8）終止美國(guó)與中國(guó)內(nèi)地及香港地區(qū)之間的富布賴特學(xué)者交流計(jì)劃（Fulbright exchange program）；9）終止美國(guó)與香港地區(qū)之間的船舶國(guó)際運(yùn)輸收入或所得免稅互惠待遇；10）重新分配美國(guó)移民法律項(xiàng)下香港難民的年度限額；以及11）總統(tǒng)認(rèn)為必要的其他措施以終止香港的優(yōu)別待遇。

3、施加的制裁

經(jīng)美國(guó)國(guó)務(wù)卿及財(cái)政部長(zhǎng)的商議，美國(guó)將凍結(jié)以下主體的涉美財(cái)產(chǎn)：1）負(fù)責(zé)或參與《香港國(guó)安法》的制定、通過、實(shí)施以及維護(hù)香港和平、安全、穩(wěn)定或自治的主體，以及2）上述主體現(xiàn)任/往任領(lǐng)導(dǎo)或官員、直接/間接擁有或控制的主體，2）曾/欲代表上述主體行事的主體，以及4）為上述主體提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助/贊助或者提供資金、物質(zhì)或技術(shù)支持的主體。

另外，上述被實(shí)施凍結(jié)制裁的主體以及1）其配偶、子女，2）國(guó)務(wù)卿認(rèn)定被其雇傭或?qū)嵤┐淼闹黧w還被禁止入境美國(guó)。

六、中國(guó)的應(yīng)對(duì)建議

特朗普在簽署《香港自治法》的同日簽署細(xì)化的行政命令，可以預(yù)見，美國(guó)不但會(huì)陸續(xù)出臺(tái)或修改相關(guān)法律法規(guī)以實(shí)施該法，還會(huì)繼續(xù)通過涉藏等其他法律，恣意干涉我國(guó)內(nèi)政。若不予阻斷，將會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)家利益及國(guó)際聲譽(yù)。為此，我們建議采取以下應(yīng)對(duì)措施：

（一）法律層面

1、出臺(tái)阻斷法律

我們可以借鑒加拿大、歐盟、俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)阻斷法律，一是禁止或限制不友好國(guó)家以及與其直接/間接相關(guān)聯(lián)的主體在特定范圍內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化等交流活動(dòng)；二是概括規(guī)定或具體列舉我們不予承認(rèn)的制裁法律，并規(guī)定中國(guó)不認(rèn)可、不執(zhí)行任何根據(jù)該等法律法規(guī)做出的裁判；三是規(guī)定中國(guó)主體不得遵守被阻斷的美國(guó)制裁性法律法規(guī)，若相關(guān)主體因?yàn)樽袷卦摰确煞ㄒ?guī)而導(dǎo)致另一主體利益受損，則受損主體可向前者索賠；四是禁止中國(guó)主體遵循與被阻斷的美國(guó)制裁性法律法規(guī)有關(guān)的任何指示或暗示，且要求在收到上述指示或暗示后及時(shí)報(bào)告有關(guān)部門；五是對(duì)違反相關(guān)禁令的中國(guó)主體處以有效、合理、并具有勸阻意義的處罰。

2、建立自己的經(jīng)濟(jì)制裁制度

目前，中國(guó)除配合實(shí)施聯(lián)合國(guó)的部分制裁項(xiàng)目外，無自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)制裁體系。對(duì)此，我們可以：

（1）以國(guó)內(nèi)法及加入的國(guó)際條約為準(zhǔn)據(jù)法，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)我國(guó)的制裁法律，明確法律依據(jù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、制裁措施、公布方式、違反后果等。

（2）配合需要實(shí)施的制裁出臺(tái)實(shí)施條例及部門規(guī)章，細(xì)化制裁內(nèi)容（例如被制裁的國(guó)家、行業(yè)或?qū)嶓w以及各自的制裁措施），明確制裁的效力層級(jí)。

（3）根據(jù)國(guó)際貿(mào)易不同時(shí)期的具體情形，制定并發(fā)布制裁黑名單。對(duì)被列入黑名單的實(shí)體予以公示，并限制其在我國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

（4）作為反制，在正式制裁體系出臺(tái)前，可對(duì)反華政客做出凍結(jié)涉華資產(chǎn)以及禁止入境中國(guó)的決定。

3、出臺(tái)《外國(guó)代理人法》

我國(guó)于2017年1月1日實(shí)施的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》（后經(jīng)修正）僅對(duì)境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開展的活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定與限制，且針對(duì)中國(guó)境內(nèi)代理人（“中方合作單位”）的違法活動(dòng)的處罰較輕。對(duì)此，我們建議學(xué)習(xí)、借鑒美國(guó)和俄羅斯的《外國(guó)代理人登記法》，對(duì)可能受外國(guó)政經(jīng)勢(shì)力操控的主體進(jìn)行審查，確認(rèn)其是否代表了外國(guó)政府或企業(yè)的利益，并將結(jié)果公之于眾，讓政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科技間諜或意圖對(duì)我國(guó)意識(shí)形態(tài)開展攻擊的主體無所遁形。

（二）政治層面

我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)正面報(bào)道，爭(zhēng)取在國(guó)際輿論中的主動(dòng)地位。在國(guó)際場(chǎng)合呼吁反對(duì)他國(guó)干涉別國(guó)內(nèi)政的行為，必要時(shí)通過發(fā)布白皮書等方式澄清和闡述中國(guó)的立場(chǎng)，并證明美國(guó)等西方媒體對(duì)香港自治情況的不實(shí)報(bào)道，向世界傳達(dá)中國(guó)在香港問題上一直遵守《基本法》、堅(jiān)持一國(guó)兩制的實(shí)踐，爭(zhēng)取其他國(guó)家、國(guó)際多邊組織/機(jī)構(gòu)的支持和國(guó)際主流社會(huì)的廣泛認(rèn)同。同時(shí)適當(dāng)增加對(duì)亂港分子暴亂行徑及美國(guó)背后支持情況的報(bào)道，強(qiáng)調(diào)《香港國(guó)安法》的必要性和正當(dāng)性，避免其他國(guó)家對(duì)中國(guó)香港問題產(chǎn)生誤解。

（三）經(jīng)濟(jì)層面

1、降低對(duì)外依存度

近年來，中國(guó)對(duì)外依存度及出口額的GDP占比都有大幅下降但仍然偏高。對(duì)此，我們?nèi)詰?yīng)提振內(nèi)需，依賴國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，按照市場(chǎng)規(guī)律分配資源，降低對(duì)出口經(jīng)濟(jì)的依賴程度。

2、繼續(xù)推動(dòng)人民幣匯率國(guó)際化

在維護(hù)金融穩(wěn)定、提高國(guó)際貨幣流動(dòng)性等方面，貨幣互換發(fā)揮著顯著作用。目前美元仍是全球用于國(guó)際支付和央行儲(chǔ)備的主要貨幣，各國(guó)無法完全擺脫與美國(guó)的金融業(yè)務(wù)，這是美國(guó)制定并在域外推行制裁法律的重要基礎(chǔ)。2015年10月，中國(guó)正式啟動(dòng)人民幣跨境支付系統(tǒng)，解決了獨(dú)立支付系統(tǒng)的技術(shù)問題。2018年10月26日，中國(guó)人民銀行與日本銀行簽署了規(guī)模為2,000億元人民幣（時(shí)值34,000億日元）的中日雙邊本幣互換協(xié)議，旨在維護(hù)兩國(guó)金融穩(wěn)定，支持雙邊經(jīng)濟(jì)和金融活動(dòng)發(fā)展。

目前，美國(guó)恣意對(duì)其他國(guó)家發(fā)起制裁，直接引發(fā)美元的信用下降，使得其他貨幣取代美元的機(jī)會(huì)增加。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與其他國(guó)家的金融合作，繼續(xù)推動(dòng)人民幣的國(guó)際化進(jìn)程，用多極貨幣體系代替美元的霸權(quán)體系，瓦解美國(guó)利用美元的貨幣中心地位對(duì)他國(guó)恣意發(fā)起制裁的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（四）企業(yè)及個(gè)人層面

中國(guó)主體應(yīng)排查自身是否有可能引發(fā)制裁的涉港業(yè)務(wù)并在專業(yè)人士的指導(dǎo)下做出應(yīng)對(duì)措施。

銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮實(shí)施或更新應(yīng)急預(yù)案，以防止因向?qū)嵤断愀蹏?guó)安法》的官員等主體提供服務(wù)而受美國(guó)制裁。金融機(jī)構(gòu)可能需要預(yù)防現(xiàn)有客戶擠兌美元的情況，甚至需要防范被切斷美元通道的最壞可能。

注釋

1、“foreign financial agency” and “foreign financial institution” apply to an action outside the United States of a financial agency or institution.

2、包括國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)、國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、非洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)基金、亞洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行、中東和北非經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展銀行、美洲投資公司。