一、集體行動的困境

（一）國家利益

海洋公域所有權(quán)的人類共有、使用的非排他性和競爭性等鮮明屬性使之成為一種重要的“公共池塘資源”。在廣袤的海洋公域，擁有品種多樣、數(shù)量龐大的海域資源。內(nèi)水、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)等范圍內(nèi)的海洋資源由于長期、過度開發(fā)而加速衰竭，世界各國對海洋公域資源的需求和重視程度迅速提升。公海擁有漁業(yè)和航道等重要資源、國際海底區(qū)域蘊藏豐富的礦物和生物資源、北極點附近海域儲備大量的石油和天然氣等礦產(chǎn)資源，這都促使海洋公域成為各國競爭的主戰(zhàn)場。

可得利益為具有可預見性的可取得的利益，海洋公域巨大的資源儲備成為各國極其看重的潛在可得利益。世界各國經(jīng)濟體量的持續(xù)擴張，增加了對海洋資源的需求。開發(fā)利用海洋公域資源需要海洋科技能力和經(jīng)濟實力等作為重要支撐，少數(shù)具備這些條件的國家以“公海自由”“人類共同繼承財產(chǎn)”等原則為前提，竭盡所能挖掘海洋公域資源潛能，以滿足國家利益。另外，少數(shù)海洋大國不僅游離于《公約》之外，還通過兼用國內(nèi)立法和“互惠國協(xié)定”，試圖與其他發(fā)達國家形成利益相關(guān)團體，擺脫制約束縛，鎖定可得利益。各國海洋公域治理能力不平衡、機會不均等的情況下，導致可得利益為少數(shù)國家享有。

（二）世界利益

相較于各國對于海洋資源無限需求欲望而言，海洋資源具有稀缺性。各國以尋求經(jīng)濟利益最大化為目標利用海洋資源過程中，所造成的擁擠效應，如過度捕撈、航道擁擠等，會使國家層面的邊際成本遠低于全社會層面所共擔的社會成本，公共利益受到侵蝕，單個國家的個體利益與全球公共利益的不一致，在利益訴求上個體的理性導致集體的非理性。

全球海洋公域治理的制度安排作為一種典型的公共產(chǎn)品，在世界無政府狀態(tài)下，其建立和維護符合國際社會的共同利益。以《公約》為例，作為世界各國涉海行為的基本準則，聯(lián)合國成員加入并遵守其條款，符合公共利益訴求。從國家利益的視角，加入《公約》則意味著要依規(guī)行事，受協(xié)議條款的約束。如加入《公約》后，承包者須向國際海底管理局提交深海采礦工作計劃，獲得批準后，方可實施開采。為確保商業(yè)生產(chǎn)能夠兼顧國際海底局獲得適度收入，承包者需向國際海底管理局繳納一定費用。美國拒絕加入《公約》，以“公海自由”原則堅持海底自由開發(fā)。從這一角度講，在全球海洋公域治理實踐中，也會發(fā)生“免費搭便車”現(xiàn)象，出現(xiàn)“集體行動的困境”。

（三）競合行動

世界經(jīng)濟的持續(xù)增長依賴于資源的持續(xù)供給，海洋公域作為重要的“公共池塘資源”，是陸地資源的重要補給源，也是人類必爭之地。在人類發(fā)現(xiàn)、開拓海洋的歷史中，競爭與合作格局交疊呈現(xiàn)，這一形勢最早可追溯到西班牙和葡萄牙在海上展開的這一輪藍色圈地運動。航海大發(fā)現(xiàn)以后，西、葡兩國的海域活動愈加活躍，因新拓展海域的歸屬權(quán)問題引發(fā)多次激烈沖突，最終協(xié)商確立對海洋分而治之的基本原則，西葡兩國和平利用各自海域。英國、荷蘭等新的海洋霸權(quán)國崛起，打破了西葡兩國爭奪海域的局面，海洋公域的競爭加劇。美國接替海洋新霸權(quán)后，為尋求海洋利益的極大化，提出有關(guān)近海海洋權(quán)利的主張，于1945年單方面宣布對大陸架和近海的管轄權(quán)和控制權(quán)，引發(fā)拉美等國家效仿，紛紛對近海權(quán)利提出主張，新一輪藍色圈地運動競爭激烈。2007年俄羅斯針對北冰洋宣示主權(quán)，引發(fā)其他北冰洋國家在北冰洋區(qū)域展開新一輪的藍色圈地運動，世界海域權(quán)益版圖不斷重新繪制。全球海洋公域的爭奪史，充斥著不確定性、無序的變化和競爭，需要有效的海洋秩序維護海洋的共同利益。

國際海洋治理秩序的形成和演化是一個復雜的過程，取決于世界國家體系結(jié)構(gòu)和地區(qū)力量的變化，充滿競爭和博弈。海洋公域治理的制度、公約、規(guī)則、范式的確立，體現(xiàn)了國際社會參與海洋公域治理競爭與合作、調(diào)和與妥協(xié)的互動關(guān)系，這一點在第三次聯(lián)合國海洋法會議期間表現(xiàn)得更為突出。在第三次聯(lián)合國海洋法會議期間，針對國家管轄范圍外的公海和“區(qū)域”，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在諸多問題上存在異議。如在公海自由問題上，海洋大國強調(diào)不施加限制的“公海自由”原則，發(fā)展中國家則主張適當管制。在國際海底開發(fā)制度問題上，海洋大國主張獨立、自由地開發(fā)制度，發(fā)展中國家則主張單一開發(fā)制度?！豆s》最終確立了實現(xiàn)雙方利益平衡的公海自由與適當顧及的基本原則和國際海底開發(fā)的平行開發(fā)制度。此次海洋法會議，發(fā)展中國家積極為自身利益發(fā)聲，參與到海洋治理秩序的形成中，打破以往以海洋大國利益主導的制度形成路徑，對新的全球海洋格局、海洋領(lǐng)域劃分、海洋權(quán)利分配規(guī)則的最終形成發(fā)揮了重要作用。

同時，在全球海洋治理制度形成中，國內(nèi)制度的向外輸出，一定程度體現(xiàn)出國內(nèi)和國際制度的一種博弈，典型的如大陸架相關(guān)的條款，主要是美國國內(nèi)法治理理念的向外輸出，盡管在形成的過程中充斥著美國利益和國際社會其他國家利益的沖擊和考量，最終的結(jié)果表現(xiàn)為國際社會對于美國所輸出制度的一種接納。

二、解決機制

（一）市場治理

市場私有制的治理模式是解決公共資源困境的重要途徑之一。亞當·斯密主張由“看不見得手”發(fā)揮市場自動調(diào)節(jié)作用。產(chǎn)權(quán)制度是市場機制運行的基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)私有化緩解公共資源的濫用。私有化也可以是將獲取一個資源系統(tǒng)的產(chǎn)出的權(quán)利排他性分配給參與主體，而不改變其所有權(quán)屬性。海洋公域治理參與主體在海洋公域獲取了海洋資源，即獲取了排他性的權(quán)利。全球海洋公域治理在市場準入方面存在不同程度的門檻，主要取決于世界各國的海洋科學技術(shù)水平。近海海域主要以漁業(yè)為主，市場準入對于技術(shù)水平的要求較低，也是沿海各國開發(fā)利用最為充分的區(qū)域。而在深海領(lǐng)域，對海洋科技水平的要求更高，深海開發(fā)技術(shù)的高低決定了海洋公域資源的利用及分配。海洋公域資源的勘探開發(fā)中競爭最為激烈是深海資源勘探開采礦區(qū)的申請，參與各國意圖爭取更大范圍和更多區(qū)域的優(yōu)質(zhì)礦區(qū)的勘探開采權(quán)。以美國、日本、俄羅斯為典型代表的諸多海洋強國憑借自身在海洋技術(shù)上的絕對優(yōu)勢，搶占海洋公域資源，掀起新一輪的深海勘探開采權(quán)的“藍色圈地”運動，國際海底資源的競爭趨勢加劇。

（二）政府治理

全球海洋公域是人類共同繼承財產(chǎn)，任何國家或組織都不能宣稱對其行使主權(quán)權(quán)利，無法實現(xiàn)海洋公域的私有化，市場機制會出現(xiàn)失靈，就需要“看得見的手”的政府治理。國家作為最重要的全球海洋公域治理主體，在解決“公地悲劇”問題中發(fā)揮著積極作用。一方面是國家主體的參與感增強。發(fā)達國家和發(fā)展中國家在參與全球海洋公域治理過程中的身份和話語權(quán)隨著全球海洋公域問題的變化而持續(xù)調(diào)整，體現(xiàn)出不同國家在參與全球海洋公域治理中的身份認同和責任擔當。我國在聯(lián)合國海洋大會的話語權(quán)也在不斷地提升，從最開始僅能表達對發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的支持，到現(xiàn)階段可以在聯(lián)合國海洋大會發(fā)聲提出自己的主張，體現(xiàn)了作為獨立主體參與海洋治理的意愿和行動。另一方面是國內(nèi)立法體系不斷完善，政府治理機制發(fā)揮作用。各國紛紛制定國內(nèi)海洋法，設(shè)立主管機構(gòu)，發(fā)揮政府治理職能。如美國1980年簽署《深海海底硬質(zhì)礦物資源法》，規(guī)定海洋大氣局為主管機構(gòu)，設(shè)立深海資源開發(fā)決策機構(gòu)和政策制定機構(gòu)。德國公布《深海海底采礦臨時監(jiān)管法案》《海底采礦法》，中國頒布《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》等國內(nèi)立法。

（三）自主治理

針對公共池塘資源存在的“公地悲劇”“囚犯困境”“集體行動困境”的問題，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了自主治理之道。奧斯特羅姆通過分析成功和失敗的公共池塘資源管理案例，發(fā)現(xiàn)對公共事務的管理中，居民的共同管理比政府管理的效果更佳，即自主管理制度能夠更好地實現(xiàn)公共事務治理目標。將全球海洋公域視作一種“公共池塘資源”，在國際無政府假設(shè)下，海洋公域治理由國際“公民”自主治理。

最為典型的自主治理多邊機制即為聯(lián)合國。聯(lián)合國在全球海洋公域治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。聯(lián)合國通過組織和推動聯(lián)合國海洋法大會等會議形式，推動形成海洋治理的制度框架。如《聯(lián)合國海洋法公約》《1990年國際油污防備、反應和合作公約》等，以及目前正在推進的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用公約等海洋治理公約和規(guī)制。聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置一系列涉海機構(gòu)，為海洋公域治理提供了機構(gòu)保障。如國際海底管理局、國家海事組織等。

公海特別保護區(qū)為代表的海洋公域區(qū)域治理機制。在海洋生物多樣性保護方面，關(guān)于建立公海特別保護區(qū)以實現(xiàn)有效生物多樣性養(yǎng)護的呼聲不斷。建立公海特別保護區(qū)則將自主治理的主體限定在保護區(qū)劃定的相關(guān)國家范圍，客體圈定在保護區(qū)范圍內(nèi)。南極羅斯海海洋保護區(qū)海洋公域保護區(qū)實踐的先行者，羅斯海海洋保護區(qū)制度體系，通過選擇性激勵機制改善集體行動困境，解決海洋公域治理中新制度供給面臨著二階集體困境。

以藍色伙伴關(guān)系協(xié)定為代表的雙多邊治理機制。構(gòu)建藍色伙伴關(guān)系是中國提出的重要倡議之一，旨在調(diào)動靈活多元的合作模式，得到國際社會的廣泛支持。2018年7月，中國和歐盟簽署《藍色伙伴關(guān)系宣言》，重點合作領(lǐng)域涵蓋海洋治理等內(nèi)容。2019年9月，首屆中歐“藍色伙伴關(guān)系”論壇舉辦成功，中歐在海洋領(lǐng)域合作走深走實。

文章來源：節(jié)選自《全球海洋公域治理的難題和解決機制》，原刊于《戰(zhàn)略決策研究》2023年第1期

作者：陳偉光，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院高級研究員、教授；孫慧卿，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院博士