“美國優(yōu)先貿(mào)易政策”總統(tǒng)備忘錄發(fā)布頁面 來源：The White House

美國總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memorandum）是一種由美國總統(tǒng)發(fā)布的行政指令，用于管理和指導(dǎo)聯(lián)邦政府各部門和機(jī)構(gòu)的行動(dòng)、政策和執(zhí)行程序。相較于行政令（Executive Order），總統(tǒng)備忘錄的形式較為靈活，通常不需要引用總統(tǒng)的具體憲法或法定權(quán)力。特朗普政府在其第一任期內(nèi)曾發(fā)布多項(xiàng)總統(tǒng)備忘錄，包括調(diào)整對華貿(mào)易政策、加強(qiáng)對非法移民的執(zhí)法力度以及限制聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限等。拜登政府則利用總統(tǒng)備忘錄推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策、恢復(fù)部分移民政策以及加強(qiáng)對新冠疫情的應(yīng)對措施。

而這份《美國優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄，回溯了特朗普政府自2017年以來推行的以“美國優(yōu)先”為核心的貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)政策，肯定了其在推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定通脹、提升居民收入和削減貿(mào)易逆差方面的作用。備忘錄明確指出，貿(mào)易政策不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)利益，也是國家安全的關(guān)鍵一環(huán)，主張減少對外國的依賴、保護(hù)美國工人和企業(yè)，并強(qiáng)化國內(nèi)工業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢。換言之，新的貿(mào)易政策將進(jìn)一步為維護(hù)美國經(jīng)濟(jì)與國家安全利益而服務(wù)，力求振興制造業(yè)和扭轉(zhuǎn)貿(mào)易不平衡，在對外關(guān)系上可能采取更加審慎甚至強(qiáng)硬的態(tài)度。

備忘錄第二節(jié)詳細(xì)闡述了如何應(yīng)對“美國所遭遇的不公平且不平衡的貿(mào)易行為”：其一，商務(wù)部長將會(huì)同財(cái)政部長和美國貿(mào)易代表（USTR），調(diào)查“美國長期貿(mào)易逆差的根源以及對經(jīng)濟(jì)安全和國家安全的影響”，并提出包括“全球補(bǔ)充關(guān)稅”在內(nèi)的應(yīng)對方案。其二，提議建立一個(gè)名為“對外稅收服務(wù)局”（External Revenue Service, ERS）的新機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和進(jìn)口稅，指示財(cái)政部長評估可行性。目前，這一職能由海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）負(fù)責(zé)。其三，美國貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)審查和識(shí)別他國的不公平貿(mào)易行為，并據(jù)此采取必要的補(bǔ)救措施。

另外，在具體執(zhí)行上，包括審查美國自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和雙邊或多邊協(xié)議、重新評估美墨加協(xié)定（USMCA）對美國工人和企業(yè)的影響，以及嚴(yán)格執(zhí)行或調(diào)整反傾銷與反補(bǔ)貼（AD/CVD）法規(guī)，旨在保護(hù)美國市場不再被廉價(jià)或補(bǔ)貼進(jìn)口商品沖擊。最后，一系列舉措還涵蓋對貨幣操縱國的認(rèn)定，對現(xiàn)行免稅額度造成的關(guān)稅損失與假冒品走私風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，以及審查外國是否對美國公民或企業(yè)征收歧視性稅收。

備忘錄第三節(jié)聚焦中美貿(mào)易關(guān)系，明確將進(jìn)一步檢視和約束中國可能的“不合理或歧視性貿(mào)易行為”。美國貿(mào)易代表首先要審核《美中經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)議》及其執(zhí)行情況，并可在必要時(shí)對華加征關(guān)稅或?qū)嵤┢渌胧?。該協(xié)議是特朗普政府在2020年1月簽署的第一階段貿(mào)易協(xié)定，主要內(nèi)容包括中國承諾增加對美農(nóng)產(chǎn)品、能源、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的采購，并改善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則及金融市場準(zhǔn)入等問題。然而，后續(xù)因中美關(guān)系緊張及全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，協(xié)議目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)，拜登政府上臺(tái)后未推進(jìn)“第二階段”談判，而是維持了大部分對華關(guān)稅。因此，此次審查很可能成為特朗普政府重新定義中美貿(mào)易關(guān)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為下一步施壓或談判提供依據(jù)。

2020年1月15日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、中美全面經(jīng)濟(jì)對話中方牽頭人劉鶴與美國總統(tǒng)特朗普在美國首都華盛頓白宮東廳共同簽署協(xié)議文本 來源：新華網(wǎng)

此外，USTR還要評估2024年5月14日發(fā)布的“四年期301調(diào)查評估報(bào)告”，考慮是否需要對中國采取額外或更精準(zhǔn)的關(guān)稅調(diào)整，以應(yīng)對技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵害及通過第三國的間接輸美商品等問題。301條款調(diào)查是美國根據(jù)《1974年貿(mào)易法》對他國“不公平貿(mào)易行為”展開的調(diào)查，特朗普政府曾在2018年依據(jù)301調(diào)查結(jié)果對中國大規(guī)模加征關(guān)稅，直接引發(fā)了中美貿(mào)易戰(zhàn)。此次四年期評估報(bào)告回顧了2018年以來的關(guān)稅政策，分析關(guān)稅措施的有效性及中國是否采取了“實(shí)質(zhì)性整改”。由于報(bào)告可能得出中國仍未完全履行美方要求的結(jié)論，這為特朗普政府采取進(jìn)一步措施，包括擴(kuò)大制裁范圍、調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)或針對特定行業(yè)進(jìn)行更嚴(yán)格的出口管制，提供了政策依據(jù)。

此外，商務(wù)部長與USTR則將研究是否需就中國的永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）進(jìn)行立法修改，并評估美國授予中國企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)以確?；セ菖c平衡。PNTR地位是中國在2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）后獲得的待遇，使得中美貿(mào)易得以按照最惠國待遇進(jìn)行，而如果國會(huì)通過取消PNTR的立法，將意味著美國對華實(shí)施更高關(guān)稅和更嚴(yán)格的貿(mào)易限制。知識(shí)產(chǎn)權(quán)評估則可能涉及限制中國企業(yè)在美國市場的專利申請、軟件授權(quán)或高科技合作項(xiàng)目。這些措施顯示，美國政府一方面延續(xù)對華貿(mào)易施壓，另一方面也在為未來的貿(mào)易談判或進(jìn)一步舉措鋪路，通過法律、關(guān)稅及監(jiān)管手段增加對華施壓的籌碼。

在第四節(jié)當(dāng)中，備忘錄提出了一系列更廣泛的“經(jīng)濟(jì)安全”相關(guān)措施。首先，商務(wù)部長與國防部長等相關(guān)機(jī)構(gòu)將聯(lián)手對美國工業(yè)與制造業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評估，以決定是否再度運(yùn)用《19 U.S.C.1862（232條款）》對威脅國家安全的進(jìn)口商品采取措施。其次，為保護(hù)鋼鋁等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國家安全地位，白宮經(jīng)濟(jì)政策助理將與商務(wù)部長和USTR一起重新審視現(xiàn)行排除、豁免及進(jìn)口調(diào)節(jié)措施。再次，針對出口管制，國務(wù)卿與商務(wù)部長將評估如何堵住對“戰(zhàn)略對手或地緣政治對手”可能造成技術(shù)泄露的漏洞，并建議更嚴(yán)格的執(zhí)法與激勵(lì)機(jī)制。

此外，商務(wù)部長還要評估對“聯(lián)網(wǎng)車輛（connected vehicles）”的管理規(guī)則，或?qū)⑾鄳?yīng)監(jiān)管擴(kuò)展到更多的聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品。最后，財(cái)政部長會(huì)同商務(wù)部長等將檢視對外投資安全相關(guān)行政令或規(guī)則的有效性，并根據(jù)國家安全需求對相關(guān)制度進(jìn)行強(qiáng)化或撤銷替換。整體而言，這些條款旨在通過審慎評估美國的核心產(chǎn)業(yè)、技術(shù)與投資活動(dòng)，來保護(hù)國內(nèi)安全和經(jīng)濟(jì)利益。

2025年1月20日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮橢圓形辦公室內(nèi)簽署行政令 來源：Reuters

備忘錄第五節(jié)規(guī)定了各相關(guān)部長及機(jī)構(gòu)在不同條款項(xiàng)下的報(bào)告時(shí)間及責(zé)任：大多數(shù)調(diào)查、評估和建議在2025年4月1日之前提交，涉及聯(lián)邦采購扭曲影響等的部分則需在4月30日前完成，明確了以“綜合報(bào)告”形式向總統(tǒng)呈交。至于第六節(jié)的“通則”則指明了文件對既有部門與法律權(quán)限的不可侵害性，明確在法律與預(yù)算撥款許可范圍內(nèi)實(shí)施，并指出本備忘錄不構(gòu)成任何可在法庭上執(zhí)行的權(quán)利或利益。換言之，本備忘錄既設(shè)定了相對具體的時(shí)間表和責(zé)任范圍，又強(qiáng)調(diào)所有行政舉措需符合現(xiàn)行法律，難以被任何個(gè)人或?qū)嶓w直接訴訟。另外，此舉也反映了行政命令或總統(tǒng)備忘錄在美國制度下的相對局限性：其確能指引政策走向，但若觸及國會(huì)或法院權(quán)限，仍需穩(wěn)妥而審慎地推進(jìn)。

從特朗普在競選期間反復(fù)強(qiáng)調(diào)“第一天即大幅提高關(guān)稅”，到實(shí)際簽署的《美國優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄不急于實(shí)行具體關(guān)稅，這種落差背后凸顯了其政治戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)。特朗普之所以選擇模糊和分階段的方式，是為了在國內(nèi)政治和國際關(guān)系之間尋求一條更可控的路徑：一方面，對內(nèi)繼續(xù)鞏固“關(guān)稅強(qiáng)硬派”基礎(chǔ)選民的認(rèn)同，保持其對制造業(yè)與經(jīng)濟(jì)安全的重視形象；另一方面，又為實(shí)際落實(shí)預(yù)留空間，防止在上任初期過度激化市場和盟友的反彈，給自己留出靈活談判的籌碼。換言之，這一政策安排既滿足了特朗普延續(xù)其保守民粹話語的需要，也為其后續(xù)的談判與博弈打開了回旋余地。

備忘錄在文本布局上，先肯定了從2017年以來“美國優(yōu)先”政策的成就，再強(qiáng)調(diào)貿(mào)易對經(jīng)濟(jì)與國家安全的關(guān)鍵作用，接著細(xì)化針對貿(mào)易逆差、“不公平貿(mào)易行為”的反制手段，進(jìn)而對中國和其他貿(mào)易伙伴做出分層次的要求。此種結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的政治考量在于，將“前功”與“新策”相銜接，讓選民和國會(huì)看到特朗普政府“成果”和“進(jìn)一步努力”的連續(xù)性；同時(shí)，通過提出大量調(diào)查、審查與“全球補(bǔ)充關(guān)稅”或“美國對外稅務(wù)局”的創(chuàng)設(shè)等方案，向外界傳遞出美國已做好“升級(jí)武器”的準(zhǔn)備，但尚未明確何時(shí)動(dòng)用。通過這種靈活設(shè)定，特朗普在一份行政文件中完成了從威懾、談判到政策執(zhí)行的多重政治進(jìn)程設(shè)計(jì)。

關(guān)于中美關(guān)系的特殊章節(jié)則表明特朗普在對華政策上的兩面操作：既是延續(xù)對華關(guān)稅和“301調(diào)查” 等施壓手段，也在為未來的談判和利益交換騰挪空間。對《美中經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)議》與“四年期301調(diào)查評估報(bào)告”的引用，為可能加征的新關(guān)稅或限制措施提供法律與行政依據(jù)；對PNTR和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的審查，則意味著美國或?qū)牧⒎▽用?、產(chǎn)業(yè)鏈角度對中國施加壓力。特朗普在此意在表明：若中國無法在貿(mào)易、技術(shù)等方面做出美國所期待的讓步，那么更嚴(yán)苛的經(jīng)濟(jì)手段隨時(shí)可被啟動(dòng)。這種“制裁預(yù)備”與“談判余力”并存的設(shè)定，正是其政治算盤的關(guān)鍵之處，一方面強(qiáng)化對華施壓，另一方面也能在適當(dāng)時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)換為貿(mào)易協(xié)議的籌碼。

整體看來，這項(xiàng)備忘錄呈現(xiàn)出的政治動(dòng)機(jī)，可以被概括為“呼應(yīng)國內(nèi)輿論—威懾外部對手—保留外交談判彈性”的三位一體策略。通過回溯既往成績穩(wěn)住基本盤，借由調(diào)查與審查機(jī)制制造“威懾進(jìn)程”，并通過未公布或延后的具體關(guān)稅措施，為后續(xù)政治交易與外交妥協(xié)保留緩沖帶。如此一來，既能繼續(xù)在美國國內(nèi)高舉“保護(hù)工人、重振制造業(yè)”的政治旗幟，又能在對外關(guān)系中保持騰挪空間，以便在合適時(shí)機(jī)達(dá)成更有利的雙邊或多邊協(xié)議。從政治戰(zhàn)略角度看，特朗普的這一步驟是靈活的：既不讓國內(nèi)支持者失望，也不至于在上任初期就與主要伙伴撕破臉，從而為未來的貿(mào)易政策留足操作回旋。

特朗普團(tuán)隊(duì)還未讓世界充分消化備忘錄的內(nèi)容，便匆匆推出更具緊迫感的“截止日期”。1月20日，特朗普宣布自2月1日起對加拿大和墨西哥的進(jìn)口商品征收25%關(guān)稅，并可能擴(kuò)大到幾乎所有美國進(jìn)口商品。對此，他在白宮對記者表示，之所以對墨西哥和加拿大商品加征關(guān)稅，是因?yàn)檫@兩個(gè)國家未能有效阻止“大量移民和芬太尼”流入美國。次日，他又表示打算最早于同一天對中國出口至美國的商品征收10%關(guān)稅，理由是中國先將芬太尼運(yùn)往加拿大和墨西哥，然后經(jīng)由這兩個(gè)國家滲入美國。此外，他還提到可能對所有進(jìn)口商品實(shí)行統(tǒng)一關(guān)稅，宣稱“幾乎所有國家都在占美國的便宜”。

面對特朗普的關(guān)稅威脅，加拿大和墨西哥迅速行動(dòng)，除擬定可能的報(bào)復(fù)性關(guān)稅清單外，也努力通過外交手段化解沖突。墨西哥政府加強(qiáng)了邊境執(zhí)法，包括擴(kuò)大移民遏制措施并加大芬太尼毒品查緝力度。加拿大則提升邊境巡邏水平，部署兩架黑鷹直升機(jī)并采購60架美制無人機(jī)進(jìn)行邊境監(jiān)控。加拿大移民部門透露，過去兩個(gè)月，加拿大非法入境人數(shù)已減少86%，部分原因在于更嚴(yán)格的簽證管控；同時(shí)，美墨邊境的非法越境人數(shù)已降至近四年最低，顯示墨西哥方面正努力減少美國的外交和經(jīng)濟(jì)壓力。

加拿大總理賈斯汀·特魯多于 2025 年 1 月 21 日舉行新聞發(fā)布會(huì) 來源：美聯(lián)社

與此同時(shí)，《華爾街日報(bào)》援引消息人士稱，特朗普希望在執(zhí)政初期訪問中國，并可能就貿(mào)易、芬太尼、金融開放與地緣政治等議題展開談判，同時(shí)將此行作為對外施壓的手段。整體看，特朗普在宣稱對加拿大、墨西哥及中國商品加征高額關(guān)稅的同時(shí)，也在為自己保留靈活調(diào)整的空間。一方面，他以“防范非法移民、打擊芬太尼走私”為由迅速向最大貿(mào)易伙伴施壓，以鞏固“美國優(yōu)先”的民粹基本盤；另一方面，白宮并未立即實(shí)施全面高關(guān)稅，而是釋放談判與出訪信號(hào)，保持對外政策的伸縮性。這種“強(qiáng)硬立場”與“靈活操作”并存的態(tài)勢，不僅符合特朗普爭取短期政治利益的需求，也表明他對中期乃至長期外交和經(jīng)濟(jì)效益的考量。

從短期（2025年2月至4月）看，2月1日成為首道“紅線”，關(guān)稅落地的可能性與其作為談判籌碼的價(jià)值并存。特朗普借即將發(fā)布的貿(mào)易調(diào)查結(jié)果為依托，對特定國家實(shí)施或擴(kuò)大關(guān)稅范圍，以測試各國的承受力和談判意向；而4月1日的調(diào)查報(bào)告提交日則可能觸發(fā)更廣范圍或更高幅度的關(guān)稅，也不排除演變?yōu)椤叭尜Q(mào)易戰(zhàn)”的風(fēng)險(xiǎn)。在尚未落實(shí)實(shí)際行動(dòng)之前，特朗普可依舊采取模糊策略給對手施壓，并等待對方的實(shí)質(zhì)性讓步。

中期（2025年下半年）若談判進(jìn)展不順，特朗普可能兌現(xiàn)極端主張，對中國進(jìn)口商品征收60%關(guān)稅，并將施壓范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到東南亞和墨西哥等地區(qū)。國會(huì)和企業(yè)界若未能有效阻止，他還可能通過《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）繞過國會(huì)實(shí)施“全球性關(guān)稅”。在更長期（2026年及以后），關(guān)稅威脅與實(shí)際高成本的疊加或?qū)⒓铀偃虍a(chǎn)業(yè)鏈分化，強(qiáng)化主要經(jīng)濟(jì)體間的“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，并重塑多邊貿(mào)易談判和國際經(jīng)濟(jì)合作的整體格局。綜合而言，特朗普政府并非只是將關(guān)稅作為終極手段，而更像是在“震懾”與“交易”中游走，通過營造緊迫感和不確定性，謀求美國在經(jīng)濟(jì)與地緣政治上的最大利益。

從特朗普政府簽署《美國優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄，到隨后針對加拿大、墨西哥與中國相繼設(shè)定“關(guān)稅倒計(jì)時(shí)”，可見特朗普在貿(mào)易問題上正貫徹一種“宣示—保留—再施壓”的連續(xù)策略：一方面通過關(guān)稅威脅鞏固國內(nèi)政治支持與“美國優(yōu)先”立場，另一方面則在行動(dòng)層面留有轉(zhuǎn)圜余地，既為后續(xù)談判預(yù)留空間，也為調(diào)整政策做技術(shù)性鋪墊。在短期內(nèi)，2月1日、4月1日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)或?qū)Q定美國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新動(dòng)向；在中長期，若關(guān)稅施壓不斷升級(jí)、配合或繞開國會(huì)的行政手段陸續(xù)落地，全球供應(yīng)鏈與地緣政治都將面臨深刻變革。就此而言，本次貿(mào)易備忘錄并非一紙孤立的行政命令，而是特朗普政府整合國內(nèi)外政治資源、謀求更大外交經(jīng)濟(jì)利益的系統(tǒng)性宣言。能否有效平衡國內(nèi)選民訴求與國際貿(mào)易現(xiàn)實(shí)，既考驗(yàn)特朗普團(tuán)隊(duì)的談判能力，也將左右全球經(jīng)貿(mào)格局的走向。