摘要

REPORT SUMMARY

近年來，在我國地方政府債務(wù)管控的背景下，保障房建設(shè)和運營逐步增加對于市場化方式的探索，同時棚戶區(qū)等保障房建設(shè)改造空間有所消化，以政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動的保障性住房體系將進(jìn)一步完善。我國31省數(shù)據(jù)顯示，一般公共預(yù)算收入越大、人口密度越高、城鎮(zhèn)化水平越低的省份，其保障性安居工程財政支出越大。保障房建設(shè)對于降低貧富差距、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及促進(jìn)區(qū)域消費和投資具有一定的積極作用。此外，保障房建設(shè)和運營對于城投的影響包括倒逼城投市場化轉(zhuǎn)型、多元化融資等，同時需關(guān)注土地供應(yīng)和資金落實、環(huán)境/質(zhì)量/施工問題、退出方式不清晰以及保障房需求變化對于涉及保障房業(yè)務(wù)的城投信用風(fēng)險的影響。

一、我國保障房發(fā)展總體情況

地方政府財政投入是保障房建設(shè)資金的重要來源。2009－2021年，我國保障性安居工程的財政支出呈現(xiàn)出快速上升-趨于平穩(wěn)-小幅下降的整體趨勢，主要投向棚戶區(qū)改造、公共租賃住房和廉租住房等項目建設(shè)。

我國保障房建設(shè)具有明顯的政策推動特點，政府財政投入是保障房建設(shè)資金投入的重要來源之一。2009年以來，我國保障性安居工程的財政支出呈現(xiàn)出快速上升-趨于平穩(wěn)-小幅下降的整體趨勢。我國保障性安居工程的財政支出增速逐步放緩到增速轉(zhuǎn)負(fù)，一方面是由于在我國地方政府債務(wù)管控的背景下，逐步增加對于市場化建設(shè)運營方式的探索；另一方面，也與棚戶區(qū)等保障房建設(shè)改造空間下降等因素有關(guān)。

從2009－2021年的保障性安居工程財政支出結(jié)構(gòu)來看，用于棚戶區(qū)改造的財政支出在全部保障性安居工程財政支出中占比最大，為31.81%；其次為公共租賃住房和廉租住房[1]，其財政支出在全部保障性安居工程財政支出中占比分別為14.90%和9.09%。

從中央和地方財政支出占比來看，地方財政支出中用于保障性安居工程的占比一直維持在96%以上，是保障性安居工程建設(shè)的主要資金來源。

二、我國各類型保障性住房發(fā)展歷程

（一）經(jīng)濟(jì)適用房

我國經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展經(jīng)歷了“政策驅(qū)動下的較快發(fā)展-公共屬性弱化后的明顯放緩-政策規(guī)范下的再次提速-逐步退出歷史舞臺”四個階段。

1994年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，強(qiáng)調(diào)要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系，首次明確了經(jīng)濟(jì)適用房的社會保障性質(zhì)。

1998年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。1998－2002年，經(jīng)濟(jì)適用房實現(xiàn)較快發(fā)展，其投資額占住宅投資額的比重均在10%以上。

2003年8月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（簡稱“18號文”），把經(jīng)濟(jì)適用房表述為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，經(jīng)濟(jì)適用房被定位為具有政策性的“商品住房”；同時，18號文提出建立和完善廉租住房制度，強(qiáng)化政府住房保障職能，切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。受經(jīng)濟(jì)適用房的社會保障屬性削弱以及廉租住房制度提出等因素的影響，2003－2006年，經(jīng)濟(jì)適用房投資額占住宅投資額的比重降至10%以下，其新開工面積增速也明顯放緩。

2007年，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，從規(guī)范供應(yīng)對象、合理確定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格上市交易管理、加強(qiáng)單位集資合作建房管理等方面改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房管理。2007－2009年，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)規(guī)模和新開工面積有所增加。

此后，我國保障房供應(yīng)形式向共有產(chǎn)權(quán)住房和配租型保障房轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)適用房逐步退出歷史舞臺。

（二）廉租住房

2003－2013年，我國廉租住房發(fā)展較快，主要針對城鎮(zhèn)最低收入家庭；2014年，廉租住房與公共租賃住房并軌。

2003年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度，強(qiáng)化政府住房保障職能。2007年住建部頒布《廉租住房保障辦法》，明確規(guī)定由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理廉租房。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年11月底，全國新開工和通過各種方式籌集廉租住房185萬套。其中，全國廉租住房新開工158.4萬套，通過購買、改建等方式籌集26.6萬套。租賃住房補貼戶數(shù)達(dá)到292萬戶，其中新增租賃補貼80萬戶。從財政部發(fā)布的保障性安居工程財政支出數(shù)據(jù)來看，2009年至2013年，廉租住房的財政支出均在380億元以上，占保障性安居工程財政支出的比重雖然逐年下降，但占比也持續(xù)在10%以上。

2013年底，我國出臺《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，要求自2014年起正式將廉租房和公共租賃住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。2014年以前年度已列入廉租住房年度建設(shè)計劃的在建項目可繼續(xù)建設(shè)，建成后統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。

（三）棚改房

2008年以來，棚戶區(qū)改造在政策驅(qū)動下快速推進(jìn)，2015－2018年為棚改井噴期。隨著棚戶區(qū)改造的不斷推進(jìn)，全國的棚改總體空間有所下降，未來可能表現(xiàn)為因地制宜的區(qū)域差異化特點。

2008年，國務(wù)院提出“爭取3年基本解決棚戶區(qū)改造問題”。2009年《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》出臺，要求力爭從2009年開始，結(jié)合開展保障性住房建設(shè)，用5年左右時間基本完成集中成片城市和國有工礦棚戶區(qū)改造，有條件的地區(qū)爭取用3年時間基本完成，特別應(yīng)加快國有工礦棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)群眾的居住條件得到明顯改善。

2013－2015年，國務(wù)院相繼出臺《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》等多項文件，通過土地、金融等方面政策的支持促進(jìn)了棚戶區(qū)改造的快速發(fā)展。

政策推動下，2015－2018年迎來棚改井噴期，棚改房每年新開工套數(shù)均在600套以上，財政支出在1200億以上，占保障性安居工程財政支出的比重維持為30%以上。2019年以來，用于棚改項目的財政支出明顯下降，但仍維持在800億以上。隨著棚戶區(qū)改造的不斷推進(jìn)，全國的棚改總體空間已經(jīng)明顯消化，未來可能表現(xiàn)為因地制宜的區(qū)域差異化特點。

（四）公共租賃住房

公共租賃住房主要針對中等偏下收入住房困難家庭。2014年以來受益于市場化方式建設(shè)和運營，公共租賃住房建設(shè)的財政支出呈下降趨勢。未來公共租賃住房將成為我國保障性住房供給的支柱之一。

2009年，國務(wù)院工作報告首次提出“積極發(fā)展公共租賃住房”。2010年住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，從租賃管理、房源籌集、政策支持和監(jiān)督管理等方面推進(jìn)公共租賃住房建設(shè)和管理，推動我國公共租賃住房快速發(fā)展。2011－2013年，我國用于公共租賃住房的財政支出均在600億以上，占各年用于保障性安居工程的財政支出的比例維持在20%以上。

2014年，廉租住房和公共租賃住房并軌，公共租賃住房成為配租型保障房的主要供給模式。2014年至2021年，我國公共租賃住房財政支出呈下降趨勢，這可能與2014年以來城投逐步參與，并通過市場化方式建設(shè)和運營有關(guān)。在此期間，各省用于公共租賃住房建設(shè)的財政支出年均仍在200億以上，占各年用于保障性安居工程的財政支出的比例趨于10%上下。公共租賃住房已經(jīng)成為我國保障性住房供給的支柱之一。

（五）共有產(chǎn)權(quán)住房

2014年我國共有產(chǎn)權(quán)住房推出，在一定程度上作為經(jīng)濟(jì)適用房的一種替代形式，逐步成為我國住房保障體系的三支柱之一。

2014年，住建部發(fā)布《中華人民共和國住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》，指出人口流入集中、住房供需矛盾突出、房價上漲較快的試點城市應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)。北京市、上海市、廣東省深圳市、四川省成都市、江蘇省淮安市、湖北省黃石市6個試點城市推進(jìn)發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的試點工作。

與經(jīng)濟(jì)適用住房采用行政無償劃撥的土地供應(yīng)方式不同，共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地采用招標(biāo)拍賣掛牌的方式取得，很大程度上緩解了地方政府的土地財政壓力。共有產(chǎn)權(quán)房在一定程度上成為了經(jīng)濟(jì)適用住房的一種替代形式，逐步成為我國住房保障體系的三支柱之一。

（六）保障性租賃住房

保租房是“十四五”期間我國保障房體系的主要供給形式。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出“擴(kuò)大保障性租賃住房供給”，首次提出“保障性租賃住房”的概念。2021年6月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》提出，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題。與公共租賃住房不同，保障性租賃住房的保障對象主要為符合條件的新市民、青年人等群體，戶籍、家庭甚至收入限制逐漸被打破。保障性租賃住房也是“十四五”期間我國住房保障體系的三支柱之一。

“十四五”時期，我國計劃籌集建設(shè)保障性租賃住房870萬套（間）。2022年1月11日，住建部表示，“十四五”期間，40個重點城市初步計劃新增650萬套（間），預(yù)計可幫助1300萬新市民、青年人等緩解住房困難。近期，我國先后出臺了保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理、銀行保險機(jī)構(gòu)支持保障性租賃住房發(fā)展和試點發(fā)行REITs等方面的通知，將保障性租賃住房作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支持，推動市場化主體參與保障性住房建設(shè)。

（七）小結(jié)

近年來，我國保障性住房體系經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、棚改房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和保障性租賃住房等為主的保障性住房供應(yīng)形式。從整體來看，我國保障性住房發(fā)展主要可以分為四個階段（詳見下表），保障對象逐步擴(kuò)容，保障房供應(yīng)形式逐步從配售型向配租型轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)方式從行政劃撥向市場化招拍掛方式轉(zhuǎn)變。

三、我國各省保障房建設(shè)情況和影響因素

（一）我國各省保障房建設(shè)情況

我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（以下簡稱“31省”）在全國規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上因城施策，結(jié)合各省住房供需矛盾情況及自身發(fā)展水平制定了相應(yīng)的保障性住房建設(shè)計劃。絕大部分省份“十三五”期間保障性安居工程的財政支出均高于“十二五”期間，區(qū)域差異化特點進(jìn)一步顯現(xiàn)。

分區(qū)域看，我國部分省市自治區(qū)保障性住房建設(shè)呈現(xiàn)如下特點：

東部地區(qū)：東部各省“十二五”及“十三五”期間保障性安居工程的財政支出因各省民生保障建設(shè)需求和財政實力不同而存在較大差異，“十三五”期間相對“十二五”期間的保障性安居工程的財政支出更體現(xiàn)區(qū)域差異化特點；廣東、江蘇、山東、上海等經(jīng)濟(jì)大省的保障性安居工程的財政支出規(guī)模整體較大，其中，山東、江蘇和上海三個省市[2]在兩個五年期間保障房建設(shè)計劃均在100萬套（間）以上；政府負(fù)債率較高的天津、海南的保障性安居工程的財政支出規(guī)模相對較小。

東北地區(qū)：黑龍江、吉林、遼寧三省的保障性安居工程的財政支出“十二五”和“十三五”期間均在500億以上，其中區(qū)域面積相對較大且債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較輕的黑龍江的保障性安居工程的財政支出相對較多。

中部地區(qū)：除安徽和江西外，其余各中部地區(qū)河南、湖北、湖南、山西“十二五”期間保障性安居工程的財政支出均低于“十三五”期間；各省保障性安居工程的財政支出相對較為均衡；河南兩個五年期間保障房建設(shè)計劃均在200萬套（間）以上，安徽和湖南兩個五年期間保障房建設(shè)計劃均在140萬套（間）以上。

西部地區(qū)：西部各省保障性安居工程的財政支出差異較大。四川省在西部地區(qū)各省中的經(jīng)濟(jì)財政實力相對較強(qiáng)，“十二五”和“十三五”保障房建設(shè)計劃合計在300萬套（間）以上，保障性安居工程的財政支出最大；貴州政府債務(wù)壓力大，但保障性安居工程的財政支出也較多；其次為云南、新疆、陜西，三省保障性安居工程的財政支出相當(dāng)；青海、寧夏和西藏等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，兩個五年期間保障性安居工程的財政支出均較低。

“十四五”期間，根據(jù)2021年7月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，我國加快完善以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。保障性租賃住房方面，“十四五”期間全國計劃籌集建設(shè)保障性租賃住房870萬套（間），各省參考全國總體目標(biāo)制定了相應(yīng)的籌建計劃。根據(jù)圖3.2，我國31省保障性租賃住房計劃籌建體量差異較大。“十四五”，東部地區(qū)在完成全國籌建目標(biāo)中承擔(dān)重任（計劃籌建量占比達(dá)全國總量55%以上），廣東和浙江新市民、青年人住房需求問題突出、住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，“十四五”期間保障性租賃住房計劃籌建量分別為129萬套（間）和120萬套，是全國僅有的兩個籌建規(guī)模超百萬的省份；天津和河北保障性租賃住房籌建目標(biāo)在20萬套（間）以下。東北地區(qū)保障性租賃住房籌建目標(biāo)較低，3省保障性租賃住房籌建目標(biāo)均在11萬套（間）以下。中部地區(qū)安徽、河南、湖北等省保障性租賃住房籌建目標(biāo)相對較高，山西保障性租賃住房籌建目標(biāo)低于10萬套（間）。西部地區(qū)僅重慶、陜西、四川、廣西四省的保障性租賃住房籌建目標(biāo)高于20萬套（間），其他省份相對較少。總體來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部省份具有明顯的人口集聚優(yōu)勢，保障性租賃住房籌建目標(biāo)相應(yīng)較高；保障性租賃住房籌建目標(biāo)較少的省份多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、人口吸附能力弱的東北和西部地區(qū)。

（二）保障性安居工程財政支出的影響因素分析

實證檢驗結(jié)果表明，一般預(yù)算收入越大、人口密度越高、城鎮(zhèn)化水平越低的省份，其保障性安居工程財政支出越大；房地產(chǎn)價格和政府基金性收入對于各省保障性安居工程財政支出具有雙面影響。

為了研究各省保障性安居工程財政支出的影響因素，本文以我國31省2010－2021年的數(shù)據(jù)作為樣本，通過面板數(shù)據(jù)回歸，來檢驗各省地區(qū)發(fā)展水平、一般預(yù)算收入、人口流動、城鎮(zhèn)化、地價、房價、金融支持等因素（詳見表3.1）對各省保障性安居工程財政支出的影響。需要說明的是，受限于數(shù)據(jù)可得性問題，本節(jié)主要針對各省保障性安居工程財政支出進(jìn)行研究，但由于保障性安居工程財政支出不是保障房建設(shè)的全部資金來源，且各地保障房建設(shè)成本存在一定差異，所以不能完全等同于各省保障房建設(shè)情況。

通過回歸結(jié)果可以看出，各省保障性安居工程財政支出與一般預(yù)算收入、人口密度、人均GDP顯著正相關(guān)，說明區(qū)域財力越強(qiáng)、人口密度越高、人均GDP越高，保障性安居工程的財政支出越大。各省保障性安居工程的財政支出與城鎮(zhèn)化水平顯著負(fù)相關(guān)，說明區(qū)域城鎮(zhèn)化水平越低，保障性安居工程的財政支出越多，區(qū)域財政對于保障房建設(shè)的支持力度越大。各省保障性安居工程財政支出與年度人口變動率顯著負(fù)相關(guān)，與我們的預(yù)期有悖，一方面這可能是由于各省保障房建設(shè)計劃一般是在“十二五”和“十三五”規(guī)劃中明確制定，所以不會根據(jù)區(qū)域年度人口變動率的情況機(jī)動變化；另一方面，人口密度相對趨于飽和的區(qū)域會出現(xiàn)人口（階段性）凈流出現(xiàn)象，但是該區(qū)域住房需求仍然旺盛。

此外，各省保障性安居工程財政支出與GDP增速、政府轉(zhuǎn)移性收入、政府基金性收入、政府負(fù)債率、房地產(chǎn)價格沒有呈現(xiàn)顯著關(guān)系?？梢钥闯?，第一，各省保障性安居工程財政支出與GDP增速的關(guān)聯(lián)性較小。第二，政府轉(zhuǎn)移性收入具有較大的波動性，與保障性安居工程財政支出的關(guān)系不顯著。第三，政府負(fù)債率與保障性安居工程財政支出可以從正反兩方面來分析：一方面，政府負(fù)債率越高，會在一定程度上抑制區(qū)域保障房建設(shè)財政支出的意愿；另一方面，由于各省保障房建設(shè)政策具有一定的連貫性和延續(xù)性，所以較高的政府負(fù)債率可能也是以往年度保障房建設(shè)財政支出較多的結(jié)果。第四，房地產(chǎn)價格對于保障性安居工程財政支出可能也具有兩面性：一方面，政策明確提出“房價上漲較快的城市應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)”，促進(jìn)保障房建設(shè)；另一方面，房地產(chǎn)價格較高的城市受限于土地財政，因此對于保障房建設(shè)可能具有一定的擠出效應(yīng)，但是隨著保障房用地招拍掛的要求，這一影響可能會在未來有所緩解。第五，政府基金性收入主要來自政府的土地出讓金，這與房地產(chǎn)價格對于保障性安居工程財政支出的影響邏輯基本一致。

四、我國保障房建設(shè)的社會和經(jīng)濟(jì)效益

（一）保障房建設(shè)對于促進(jìn)社會公平具有重要意義

第一，保障房建設(shè)有利于降低貧富差距。我們以基尼系數(shù)作為衡量我國貧富差距（主要指收入分配差異程度）的指標(biāo)，用基尼系數(shù)的變化來衡量我國貧富差距變化。保障房建設(shè)支出到保障房建成，直至產(chǎn)生社會效益存在一定的時滯，一般來講，保障房的建設(shè)工期大概為1~2年。我們將財政支出到產(chǎn)生一定的社會效益的時滯粗略看做為1年，比較保障性安居工程財政支出同比增速與滯后1年的基尼系數(shù)變化率的關(guān)系。從圖4.1來看，二者具有較為明顯的負(fù)向關(guān)系，即保障房的建設(shè)對于降低貧富差距具有一定的積極影響。

第二，保障房建設(shè)有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的背景下，保障房建設(shè)發(fā)揮了重要作用。我國城鎮(zhèn)化率由2009年的48.34%上升至2020年的63.89%，我國城鎮(zhèn)化水平大幅提升。同期，我國保障性安居工程財政支出合計36012.71億元。從圖4.1可以看出，我國保障性安居工程財政支出同比增速與城鎮(zhèn)化率變化率整體上具有一定的正向關(guān)系，保障房建設(shè)在一定程度上有助于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展。

（二）保障房建設(shè)有助于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解經(jīng)濟(jì)波動

從保障房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來看（詳見圖4.2），保障房的開發(fā)建設(shè)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在一定的關(guān)系。長期來看，2010年以來，保障性安居工程財政支出增速與GDP名義增速都是波動下降的趨勢，保障房建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在正向關(guān)系。分析原因：一方面，保障性住房體系具有收入再分配的作用，能夠提升全社會整體的消費邊際傾向，從而促進(jìn)消費；另一方面，保障房的投資建設(shè)能夠在一定程度上帶動固定資產(chǎn)投資，從而促進(jìn)投資。基于此，保障房的開發(fā)建設(shè)對于拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極作用。

短期來看，即從單個年份來看，保障性安居工程財政支出增速與GDP名義增速又呈現(xiàn)此消彼長的特點，這也反映出保障性安居工程作為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成之一，對于經(jīng)濟(jì)會有一定的托底和調(diào)節(jié)作用。

五、保障房建設(shè)和運營對于城投的影響

（一）市場化建設(shè)和運營模式倒逼城投市場化轉(zhuǎn)型

從近年來的保障房政策導(dǎo)向和趨勢來看，我國保障房建設(shè)和運營方式逐步趨于市場化，土地獲取方式從劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾炷Ｊ?，?jīng)營模式也逐漸由政府購買模式、代建模式向自營模式轉(zhuǎn)化。財政支持的逐步弱化使城投不得不通過市場化轉(zhuǎn)型來維持自身經(jīng)營，比如現(xiàn)有業(yè)務(wù)的精細(xì)化管理和可以獲得持續(xù)現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)拓展等。

（二）保障房建設(shè)融資模式多元化，有助于城投借勢優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本

2021年以來，發(fā)改委、央行、銀保監(jiān)會等部委先后發(fā)布配套文件，推動保障房業(yè)務(wù)融資多元化。例如，發(fā)改委明確將保障性租賃住房（包括各直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房項目）納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點項目；央行和銀保監(jiān)會明確銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向持有保障性租賃住房項目認(rèn)定書的保障性租賃住房項目發(fā)放的有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理；銀保監(jiān)會和住建部要求發(fā)揮國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、保險機(jī)構(gòu)和非銀機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，進(jìn)一步加強(qiáng)金融支持，提供針對性金融產(chǎn)品和服務(wù)等。上述政策的實施將有助于城投借勢優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本。

（三）土地供應(yīng)、資金落實等會影響城投的債務(wù)風(fēng)險

一方面，保障房建設(shè)的土地供應(yīng)從前期的劃撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾斓姆绞?，區(qū)域土地供應(yīng)節(jié)奏和價格會影響城投企業(yè)的保障房業(yè)務(wù)的開展。另一方面，目前我國采用代建模式的保障房項目居多，政府回款效率的高低對于城投的償債能力也會產(chǎn)生一定影響。

（四）保障房建設(shè)中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問題可能對城投產(chǎn)生一定的負(fù)面影響

保障房項目建設(shè)過程中，難免會出現(xiàn)環(huán)境、質(zhì)量和施工糾紛等方面的問題。一方面，城投作為地方政府投融資平臺，自身就會被作為政府形象的延伸和體現(xiàn)；另一方面，城投業(yè)務(wù)會涉及民生類的業(yè)務(wù)，如學(xué)校、醫(yī)院、道路、綠化等項目建設(shè)和運營，項目帶有一定的公益性特點。如果項目建設(shè)或運營過程中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問題的處理不當(dāng)，會對相關(guān)城投、地方政府甚至區(qū)域金融環(huán)境產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

（五）退出方式尚不清晰，可能給城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來新的考驗

從我國已出臺的相關(guān)政策來看，保障房的退出方式尚未明確。在人口負(fù)增長的大趨勢下，保障房需求下降是不可避免的，因此城投企業(yè)保障房業(yè)務(wù)的可持續(xù)性也是需要提前考量和安排的。一方面，在我國人口老齡化的背景下，可以考慮通過康養(yǎng)轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，但這對相關(guān)建設(shè)/運營單位在專業(yè)性等方面提出了更高的要求；另一方面，目前政策鼓勵的REITs模式也有助于為城投企業(yè)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的廣泛適用性和后續(xù)的監(jiān)督管理尚待完善。

（六）需求變化會對保障房業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定影響

2022年末，我國人口同比減少85萬，60多年來首次出現(xiàn)負(fù)增長。人口負(fù)增長會對保障房建設(shè)需求以及保障房的出租/出售率產(chǎn)生影響，增加城投保障房業(yè)務(wù)的經(jīng)營和回款風(fēng)險。此外，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策延續(xù)“房住不炒”的主基調(diào)，在控制房價水平的同時，完善多層次住房供應(yīng)體系，構(gòu)建租購并舉的房地產(chǎn)制度。其中，配租型保障房就是重要內(nèi)容之一。但是保障房與商品房也具有一定的相互依存性，商品房的價格下降將對保障房的出售或出租價格產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

六、總結(jié)

近年來，我國保障性住房體系經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、棚改房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房和保障性租賃住房等為主的保障性住房供應(yīng)形式，保障對象逐步擴(kuò)容，保障房供應(yīng)形式逐步從配售型向配租型轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)方式從行政劃撥向市場化招拍掛方式轉(zhuǎn)變，保障房建設(shè)和運營模式也呈現(xiàn)市場轉(zhuǎn)型的特點。

從31省的保障房建設(shè)情況來看，絕大部分省份“十三五”期間保障性安居工程的財政支出均高于“十二五”期間，區(qū)域差異化特點進(jìn)一步顯現(xiàn)。東部地區(qū)廣東、江蘇、山東、上海等經(jīng)濟(jì)大省的保障性安居工程的財政支出規(guī)模整體較大，政府負(fù)債率較高的天津、海南的保障性安居工程的財政支出規(guī)模相對較小。東北地區(qū)中區(qū)域面積相對較大且債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較輕的黑龍江的保障性安居工程的財政支出相對較多。中部地區(qū)各省保障性安居工程的財政支出相對較為均衡。西部地區(qū)四川省經(jīng)濟(jì)財政實力相對較強(qiáng)，保障性安居工程的財政支出最大；貴州政府債務(wù)壓力大，但保障性安居工程的財政支出較多；青海、寧夏和西藏等省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，兩個五年期間保障性安居工程的財政支出均較低。從“十四五”規(guī)劃來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部省份具有明顯的人口聚集優(yōu)勢，保障性租賃住房籌建目標(biāo)相應(yīng)較高；保障性租賃住房籌建目標(biāo)較少的省份多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、人口凈流入規(guī)模小或呈凈流出的東北和西部地區(qū)。我國逐步完善以政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動的保障性住房體系。

從實證檢驗結(jié)果來看，區(qū)域財力越強(qiáng)、人口密度越高、人均GDP越高、城鎮(zhèn)化水平越低，保障性安居工程財政支出越大。各省保障房建設(shè)財政支出與GDP增速、政府轉(zhuǎn)移性收入、政府基金性收入、政府負(fù)債率、房地產(chǎn)價格沒有呈現(xiàn)顯著關(guān)系。

社會效益方面，保障房的建設(shè)對于降低貧富差距具有一定的積極影響，并在一定程度上有助于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展；同時保障性建設(shè)對于消費和投資具有一定的促進(jìn)作用。

保障房建設(shè)和運營對于城投的影響主要包括以下方面：一是市場化建設(shè)和運營模式倒逼城投市場化轉(zhuǎn)型；二是保障房建設(shè)融資模式多元化，有助于城投借勢優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本；三是土地供應(yīng)、資金落實等會影響城投的債務(wù)風(fēng)險；四是保障房建設(shè)中的環(huán)境、質(zhì)量、施工問題可能對城投產(chǎn)生一定的負(fù)面影響；五是退出方式尚不清晰，可能給城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來新的考驗；六是保障房需求變化會對保障房業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定影響。

[1]我國廉租住房和公共租賃住房于2014年并軌。

[2]廣東缺失“十三五”期間計劃開工數(shù)據(jù)。

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