一、審理農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償案件的突出問題有哪些？

農(nóng)村集體土地征收所引發(fā)的行政案件，是當(dāng)前行政案件的主要類型。一方面，此類案件事關(guān)被征地農(nóng)民切身重大利益，矛盾易激化，糾紛周期長，化解難度大，社會關(guān)注度高。另一方面，由于現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)農(nóng)村集體土地征收的規(guī)定較為原則，且部分規(guī)定明顯滯后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍確定與計(jì)算方式不合理，征收與補(bǔ)償程序制度不完善等，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)未能得到充分尊重，人民法院司法監(jiān)督難度大。

審判實(shí)踐中，較為突出的問題是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償內(nèi)容差異較大，且現(xiàn)行法律法規(guī)未規(guī)定市、縣人民政府作出的征收決定、補(bǔ)償決定的具體形式，各地所作的征收決定、補(bǔ)償決定名稱各不相同，各地法院對于審什么、如何審認(rèn)識不一。立法、執(zhí)法與司法的不統(tǒng)一，既不利于被征地農(nóng)民依法維護(hù)自身合法權(quán)益，也不利于征地補(bǔ)償法律關(guān)系的盡快穩(wěn)定，還不利于人民法院定分止?fàn)?，也不利于及時引導(dǎo)征地補(bǔ)償糾紛進(jìn)入法治化解決渠道和糾紛實(shí)質(zhì)化解。同時，三巡轄區(qū)省、市、縣三級人民政府和土地行政主管部門建立了不少反映地方特色的征收與補(bǔ)償制度，一定程度上規(guī)范了征收與補(bǔ)償程序，促進(jìn)了糾紛實(shí)質(zhì)解決，較好地保障了被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置，但又給人民法院統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)帶來新的挑戰(zhàn)。另外，訴訟雙方能力不對等現(xiàn)象較為突出，被征地農(nóng)民就征地補(bǔ)償糾紛提起行政訴訟，普遍存在對被訴行政行為表述不準(zhǔn)確、訴訟請求不明確、起訴時機(jī)不恰當(dāng)、證據(jù)材料不充分、不完整等問題，易于陷入重復(fù)訴訟、循環(huán)訴訟和程序空轉(zhuǎn)，再加之極個別當(dāng)事人和代理人不理性維權(quán)，不僅浪費(fèi)了社會和司法成本，也給及時定分止?fàn)帋碚系K。這些突出問題的源頭解決，需要《中華人民共和國土地管理法》的修改完善；在法律規(guī)范未修改前，人民法院應(yīng)當(dāng)積極延伸行政審判職能，創(chuàng)造性裁判，用司法來引領(lǐng)和倒逼征收補(bǔ)償工作法治化。

二、審理農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償案件的常用法律法規(guī)有哪些？

除了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》等規(guī)定外，黨的十八屆三中全會《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳根據(jù)《決定》部署，聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，原自然資源部根據(jù)意見要求，研究出臺了改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則，積極指導(dǎo)地方開展土地征收制度改革試點(diǎn)工作。審理集體土地征收補(bǔ)償行政案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革、在改革中完善法治”精神，全面把握法律規(guī)定與政策規(guī)定、改革措施的關(guān)系。同時，除法律法規(guī)規(guī)定的條件外，征地審批制度還承載土地用途管制功能、耕地占補(bǔ)平衡功能、生態(tài)承載功能以及促進(jìn)發(fā)展等功能，并通過國務(wù)院、原自然資源部文件和規(guī)章等形式，對土地管理法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化，改革并優(yōu)化土地征收程序，強(qiáng)化對被征地農(nóng)民權(quán)益的保障。這些文件也是人民法院對征地補(bǔ)償行為合法性審查的依據(jù)。這些規(guī)章與規(guī)范性文件，既是土地行政主管部門行政執(zhí)法依據(jù)，也是人民法院合法性審查時參照、參考依據(jù)，應(yīng)當(dāng)全面學(xué)習(xí)并掌握。

當(dāng)前常見的法律規(guī)范有：《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》《國土資源聽證規(guī)定》《征收土地公告辦法》《建設(shè)用地審查報批管理辦法》《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》《自然資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》《自然資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會土地儲備管理辦法》以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》等。

三、如何看待有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)牡胤叫砸?guī)定效力？

《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對于征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定均較為原則。為貫徹落實(shí)相關(guān)規(guī)定，各地區(qū)結(jié)合地方實(shí)際分別出臺一系列關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償項(xiàng)目的地方性規(guī)定，有的還針對征地項(xiàng)目單獨(dú)出臺了補(bǔ)償安置文件。比如，有的地方出臺創(chuàng)新性舉措，在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及青苗等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)用之外，還采取社會保障以及其他安置補(bǔ)償制度，有效建立了兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制以及合理提高個人收益機(jī)制。有的地方探索建立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、預(yù)公告、預(yù)征收、預(yù)簽補(bǔ)償安置協(xié)議制度，即在正式報請省級政府征地批復(fù)之前，充分尊重被征地農(nóng)戶意見，確保絕大多數(shù)被征收人支持征收，及時調(diào)整和修改完善征收補(bǔ)償安置方案，預(yù)防并減少可能分歧，保障征地批復(fù)后快速組織實(shí)施；有的地方嘗試完善了被征收人補(bǔ)償安置異議程序、安置補(bǔ)償裁決甚至行政復(fù)議制度，等等。目前，除地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等立法外，常見的地方性規(guī)定還包括：各地自行制定的征收集體土地房屋拆遷辦法、拆遷集體所有土地房屋價格評估辦法、村鎮(zhèn)房屋征收補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則、村鎮(zhèn)房屋征收與補(bǔ)償評估技術(shù)細(xì)則、被征地農(nóng)民社會保障辦法、征收集體所有土地房屋拆遷裁決工作有關(guān)問題的通知，等等。對這些地方性規(guī)定，尤其是市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的規(guī)范性文件，人民法院要依法審查是否符合法律法規(guī)規(guī)定，對不違反上位法且符合地方實(shí)際的實(shí)施性、細(xì)化性規(guī)定，可以依法參考適用。

巡回區(qū)各級人民法院要更多通過“走出去”和“請進(jìn)來”等方式，加強(qiáng)與政府法制部門和土地行政主管部門的溝通交流，及時就征收補(bǔ)償政策完善提出意見和建議，填補(bǔ)政策漏洞，規(guī)范征收補(bǔ)償程序，共同為地方性政策的合法化、規(guī)范化和具體化作出貢獻(xiàn)。巡回區(qū)條件成熟的中、高級人民法院，還可以成立專業(yè)化合議庭，集中審理土地征收補(bǔ)償案件，為完善土地征收補(bǔ)償制度積累好經(jīng)驗(yàn)、好做法。

四、征收補(bǔ)償中哪些行為屬于可訴行政行為，被征收人告什么、如何告、哪個階段告？

土地征收補(bǔ)償是典型的多主體、多階段、多環(huán)節(jié)、多個行政行為前后延續(xù)交織的復(fù)合程序，包括征地批前階段、組卷報批階段和批準(zhǔn)后實(shí)施階段。其中，可訴與不可訴行政行為如何區(qū)分，起訴時機(jī)是否成熟、審理后階段行政行為時是否需要繼續(xù)審查先前行政行為，各地有關(guān)征地補(bǔ)償步驟程序也不完全一致。人民法院應(yīng)當(dāng)在既有法律規(guī)定框架內(nèi)，結(jié)合具體實(shí)踐，科學(xué)界定可訴行政行為類型，注重實(shí)質(zhì)性化解補(bǔ)償安置糾紛。

（一）省級人民政府征地批復(fù)原則上暫不可訴，但已經(jīng)受理的可以繼續(xù)探索并積累經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)司法部國法〔2014〕40號《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定的意見》的表述，省級人民政府應(yīng)當(dāng)作出征收土地決定，但實(shí)踐中不論是立法還是實(shí)踐，省級人民政府均未作出“征收土地決定”。目前巡回區(qū)各地省級人民政府征收土地決定通常被表述為征地批復(fù)，且征地批復(fù)的具體名稱和表現(xiàn)形式不同，有的稱為“批復(fù)”，有的稱為“建設(shè)用地審批意見書”，有的稱為“年度批次村鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)”，還有的與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)相合并。征地批復(fù)對象既非被征收土地所有權(quán)人，也非具體實(shí)施的市、縣人民政府，而是地級市人民政府；除單獨(dú)選址項(xiàng)目征地以外，批復(fù)內(nèi)容一般按本年度批次建設(shè)用地審批而非按項(xiàng)目審批，批復(fù)內(nèi)容十分籠統(tǒng)，多涉及多個地塊。對此類省級人民政府征地批復(fù)可訴性，目前仍有一定分歧。結(jié)合《中華人民共和國行政訴訟法》現(xiàn)有規(guī)定以及《中華人民共和國行政復(fù)議法》修改方向來看，顯然屬于可訴范圍。但在《中華人民共和國行政復(fù)議法》第30條未修訂前，各地可以結(jié)合本地實(shí)際自行探索，自行決定是否納入受案范圍。

（二）農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)幕静襟E

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》以及《征收土地公告辦法》等規(guī)定，參考國務(wù)院法制辦國法〔2011〕35號《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》精神，在收到國務(wù)院或者省級人民政府征地批復(fù)后，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償程序可以分為“征收土地公告”環(huán)節(jié)、“征地補(bǔ)償?shù)怯洝杯h(huán)節(jié)、“征地補(bǔ)償安置方案聽取意見、批準(zhǔn)與公告”環(huán)節(jié)、“按照征地補(bǔ)償安置方案向權(quán)利人支付補(bǔ)償項(xiàng)目”環(huán)節(jié)，“不按照依法批準(zhǔn)的方案進(jìn)行補(bǔ)償安置引發(fā)爭議依法申請復(fù)議或訴訟”環(huán)節(jié)、“責(zé)令交出土地”以及申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)。

具體如下：一是，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途；②被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；③征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；④辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。

二是，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內(nèi)以被征收土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物（含房屋等，下同）和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；②土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；③安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；④地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；⑤農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；⑥其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。

三是，市、縣人民政府土地行政主管部門按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施。將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時限內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。

四是，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議的，先由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，權(quán)利人認(rèn)為市、縣人民政府未依法進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)?，可以向地級市人民政府申請?fù)議后（或者）直接提起訴訟，或者向人民法院提起行政訴訟。具體復(fù)議請求和訴訟請求可表述為：“請求履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)”。

五是，土地行政主管部門作出責(zé)令交出土地決定并申請法院強(qiáng)制執(zhí)行（強(qiáng)制搬離），地上有房屋和附著物同時予以強(qiáng)制拆除?！?/p>

（三）市、縣人民政府的征地公告具有可訴性，且應(yīng)進(jìn)行全面審查。

根據(jù)國發(fā)〔2015〕27號《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，國務(wù)院與省級人民政府征地批復(fù)，已經(jīng)從原來的非行政許可審批事項(xiàng)，調(diào)整為屬于政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。征地批復(fù)與市、縣人民政府依據(jù)征地批復(fù)實(shí)施具體征收，屬于兩個不同的概念。前者具有內(nèi)部批準(zhǔn)的屬性，后者應(yīng)屬代表國家實(shí)施征收行為。目前，基于司法政策，省級人民政府征地批復(fù)仍然不可訴的情況下，如果繼續(xù)認(rèn)為市、縣人民政府的征地公告行為（或者說征地行為）也不可訴，就容易讓征地行為規(guī)避司法審查，難以保證《中華人民共和國土地管理法》和中央政策的順利實(shí)施。因此，原告對征地行為不服的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府為被告，以征地公告為作為可訴行政行為提起訴訟。人民法院在審查市、縣人民政府作出的征地公告時，不宜將征收土地公告認(rèn)定為國務(wù)院或省級人民政府征地批復(fù)的公告送達(dá)行為，不能以征地公告不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)為由不予審查，或者僅審查其是否符合征地批復(fù)的內(nèi)容；而應(yīng)當(dāng)將其獨(dú)立的征地決定，除審查與征地批復(fù)內(nèi)容是否一致外，還應(yīng)對市縣人民政府上報國務(wù)院或省級人民政府辦理征地批復(fù)的相關(guān)申報材料的合法性全面進(jìn)行審查。

人民法院要積極宣傳引導(dǎo)地方政府與土地行政主管部門，通過制定地方性法規(guī)、規(guī)章、甚至規(guī)范性文件的方式，引導(dǎo)市、縣人民政府單獨(dú)作出征地決定，以取代征地公告，并引導(dǎo)原告直接起訴征地決定。

（四）引導(dǎo)起訴人針對直接確定補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償決定（補(bǔ)償裁決、補(bǔ)償內(nèi)容告知書以及具有具體補(bǔ)償內(nèi)容的公告、告知書等）提起行政訴訟

補(bǔ)償安置是被征收人最為關(guān)心的問題。由于《中華人民共和國土地管理法》等僅規(guī)定簽訂補(bǔ)償協(xié)議和發(fā)放相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，未明確規(guī)定達(dá)不成協(xié)議后的處理方式，也無類似于《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償決定程序，因此造成難以準(zhǔn)確確定訴訟標(biāo)的與補(bǔ)償內(nèi)容。巡回區(qū)地方性規(guī)定中，有關(guān)補(bǔ)償決定的名稱、內(nèi)容、方式均不統(tǒng)一：有的并不作出帶有補(bǔ)償內(nèi)容的決定，有的在責(zé)令交出土地決定書中增加補(bǔ)償內(nèi)容，有的僅以口頭方式告知具體補(bǔ)償款項(xiàng)和補(bǔ)償內(nèi)容，有的僅告知按照補(bǔ)償方案執(zhí)行卻無具體金額和內(nèi)容。被征收人依法應(yīng)當(dāng)?shù)玫降难a(bǔ)償內(nèi)容缺乏具體載體，客觀上造成部分當(dāng)事人對征地程序和補(bǔ)償程序的所有行政行為反復(fù)訴訟，既加重行政機(jī)關(guān)和人民法院負(fù)擔(dān)，也易引發(fā)重復(fù)訴訟和濫訴，還導(dǎo)致補(bǔ)償糾紛久拖不決和循環(huán)訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)地方政府及其土地行政主管部門在無法通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議解決補(bǔ)償安置糾紛的情況下，要及時、積極、依法作出補(bǔ)償決定（補(bǔ)償裁決、補(bǔ)償內(nèi)容告知書、補(bǔ)償事項(xiàng)通知書等），被征收人對補(bǔ)償安置不服的，應(yīng)當(dāng)對直接確定補(bǔ)償安置內(nèi)容的決定提起行政訴訟。人民法院在確定審查標(biāo)的時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一次性實(shí)質(zhì)化解糾紛，不應(yīng)拘泥于補(bǔ)償決定的具體名稱，避免人為分立為多個行政案件；存在多個補(bǔ)償性質(zhì)的行為時，在一審?fù)徑Y(jié)束前，要引導(dǎo)當(dāng)事人對最終確定了具體的補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償內(nèi)容的行為起訴，并合理確定爭議焦點(diǎn)。人民法院在審查最終的補(bǔ)償行為時，對前續(xù)的與補(bǔ)償有關(guān)的決定、認(rèn)定等行政行為合法性，應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行審查。

理論上來說，征地主體與補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)同一，但由于《中華人民共和國土地管理法》也未明確征地補(bǔ)償?shù)闹黧w與形式，因而巡回區(qū)普遍存在市、縣人民政府實(shí)施征收而由土地行政主管部門進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那闆r，人民法院一般不宜否定土地行政主管部門或者“兩公告”中確定的其他補(bǔ)償主體作出補(bǔ)償決定的職權(quán)。

地方政府或其土地行政主管部門既未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議也未作出補(bǔ)償性質(zhì)決定的，當(dāng)事人對補(bǔ)償安置不服引發(fā)糾紛的，可以考慮統(tǒng)一確定案由為“請求履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)”，以市、縣人民政府或其在“兩公告”中確定的土地行政主管等部門為被告。

（五）對征地補(bǔ)償安置方案公告、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地調(diào)查登記行為等不服，原則上應(yīng)當(dāng)在對補(bǔ)償決定的審查中一并進(jìn)行

市、縣人民政府已經(jīng)作出補(bǔ)償決定的，起訴人針對征地補(bǔ)償安置方案公告、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地調(diào)查登記等提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明告知起訴人直接對補(bǔ)償決定提起訴訟；人民法院在審查補(bǔ)償決定合法性時，對起訴人相關(guān)訴訟請求合法性一并進(jìn)行審查。當(dāng)事人起訴時，既無補(bǔ)償安置協(xié)議，也無補(bǔ)償決定的，人民法院可以在一審?fù)徑Y(jié)束前，引導(dǎo)雙方進(jìn)一步明確爭議焦點(diǎn)和訴訟請求，可將案由確定為“請求履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)”。人民法院審理中對補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、登記確認(rèn)行為的合法性一并審查，原告主張補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、登記確認(rèn)行為不合法理由成立的，責(zé)令被告依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，能夠確定具體補(bǔ)償安置方法或者具體補(bǔ)償安置內(nèi)容的，人民法院可作出有具體內(nèi)容的履行判決。

起訴人堅(jiān)持單獨(dú)起訴征地補(bǔ)償安置方案公告、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、登記確認(rèn)行為的，人民法院一般不予立案。市、縣人民政府土地行政主管部門在征收補(bǔ)償過程中，已經(jīng)依法向被征收農(nóng)戶送達(dá)土地地類、面積和地上附著物種類、數(shù)量等的征地調(diào)查結(jié)果的登記確認(rèn)行為，當(dāng)事人未在法定期限內(nèi)提出異議的，人民法院一般應(yīng)支持征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)行為。但是，土地行政主管部門在征收補(bǔ)償過程中未依法告知調(diào)查結(jié)果的，人民法院在其后的其他訴訟中，仍應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果確認(rèn)行為的合法性一并進(jìn)行審查。

（六）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案是確定補(bǔ)償安置內(nèi)容的重要依據(jù)，上一級人民政府受理復(fù)議申請并作出行政復(fù)議決定后，復(fù)議申請人提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第三款與《司法部關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（國法［2011］35號）以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定精神，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)當(dāng)先申請?jiān)撌小⒖h人民政府協(xié)調(diào)解決；協(xié)調(diào)不成的，向上一級人民政府申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定仍不服的，方可向人民法院提起訴訟。人民法院對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及省級人民政府相關(guān)規(guī)定予以全面審查。

（七）起訴不履行公告法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)反映處理

根據(jù)《征收土地公告辦法》第十四條規(guī)定，未依法進(jìn)行征收土地公告、征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。被征地農(nóng)民認(rèn)為市、縣人民政府或者土地行政主管部門不履行公告等法定職責(zé)，經(jīng)向行政機(jī)關(guān)申請、反映、投訴后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不予處理而提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但起訴人已經(jīng)就征地行為、補(bǔ)償決定等提起訴訟的，人民法院可以認(rèn)為不具有訴的利益裁定不予立案或者駁回起訴。起訴上級人民政府或上級土地行政主管部門不履行層級監(jiān)督職責(zé)的，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴。

（八）責(zé)令交出土地行為屬于可訴行政行為，且應(yīng)以依法實(shí)施補(bǔ)償為前提條件

《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)對被征地主體如何收回土地并強(qiáng)制執(zhí)行，未作出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，被征地主體對縣級以上人民政府土地行政主管部門根據(jù)上述規(guī)定作出的責(zé)令交出土地決定行為不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。土地行政主管部門作出的責(zé)令交出土地決定包含具體的補(bǔ)償安置內(nèi)容的，人民法院應(yīng)當(dāng)全面審查補(bǔ)償安置是否合法、責(zé)令交出土地是否符合法定條件。既未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也未依法提存補(bǔ)償款，又未作出補(bǔ)償決定且補(bǔ)償明顯不合理的情況下，土地行政主管部門作出的責(zé)令交出土地行為，人民法院不予支持。

（九）責(zé)令交出土地行為的強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)按照非訴行政執(zhí)行程序進(jìn)行

被征地主體不交出土地的，土地行政主管部門原則上應(yīng)當(dāng)按照《行政強(qiáng)制法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等規(guī)定，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般按照“裁執(zhí)分離”的要求，由政府組織實(shí)施同時，縣級以上人民政府土地行政主管部門申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，還應(yīng)當(dāng)符合下列條件：①征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；②市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?；③被征收土地所有?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行；④符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十五條第一款規(guī)定的條件。同時，根據(jù)該條第三款規(guī)定，人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。

（十）強(qiáng)制拆除（強(qiáng)制搬遷）行為是否可訴，取決于其是否擴(kuò)大人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的執(zhí)行范圍或者違法采取執(zhí)行措施

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于“裁執(zhí)分離”后行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行為是否具有可訴性問題的批復(fù)》（〔2017〕最高法行他550號）精神，行政機(jī)關(guān)未作出補(bǔ)償決定或者然雖作出補(bǔ)償決定但未經(jīng)法院審查準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行即實(shí)施強(qiáng)制搬遷，被征收人對強(qiáng)制搬遷行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。人民法院已經(jīng)裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行并交由市、縣人民政府土地行政主管部門強(qiáng)制執(zhí)行，而被征收人起訴土地行政主管部門及其委托的主體強(qiáng)制搬遷行為違法的，人民法院一般不予受理；但被征收人能夠提供初步證據(jù)證明實(shí)施強(qiáng)制搬遷擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者違法采取措施的除外。

五、如何確定原告主體資格，如何保護(hù)不同權(quán)利主體的不同權(quán)利？

征收農(nóng)村集體土地涉及多重權(quán)利和不同主體，包括集體土地所有權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)、實(shí)際經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)、地上附著物及青苗所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。人民法院要按照訴訟請求和請求人民法院保障的權(quán)利類別，科學(xué)確定征收補(bǔ)償案件的原告。

（一）起訴征地行為的

1．對征地公告（征地批復(fù)、征收決定）等直接影響所有權(quán)的行為不服的，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人即村民委員會或者相應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為原告提起行政訴訟；村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起行政訴訟。

2．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員雖然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起行政訴訟。

３．被征地農(nóng)戶起訴征地行為的，人民法院重點(diǎn)審查征收其實(shí)際承包經(jīng)營的土地和實(shí)際使用的宅基地是否合法。

（二）起訴具體補(bǔ)償安置行為的

1．被征地農(nóng)戶基于所承包的土地、附著物與青苗、宅基地及房屋以及社會保障等權(quán)益，對補(bǔ)償安置行為不服的，可以就補(bǔ)償問題以自己的名義提起行政訴訟。

2．村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人、土地承租人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人以及土地經(jīng)營權(quán)人等，與補(bǔ)償安置行為之間有利害關(guān)系，可以就補(bǔ)償問題以自己的名義提起行政訴訟。

3．房屋所有權(quán)人、土地所有權(quán)人已經(jīng)就相應(yīng)補(bǔ)償安置問題簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議并實(shí)際履行的，其他土地實(shí)際使用人對補(bǔ)償安置對象產(chǎn)生異議的，宜通過第三人撤銷之訴的方式通過民事途徑解決；但確有證據(jù)證明補(bǔ)償安置協(xié)議是無權(quán)處分的，權(quán)利人也可作為原告請求履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)。

（三）起訴其他行政行為的

1．被征地農(nóng)戶因?qū)ρa(bǔ)償安置行為不服，延伸起訴與其無直接法律上利害關(guān)系的規(guī)劃部門選址意見、發(fā)展改革部門立項(xiàng)審批行為、環(huán)境保護(hù)部門環(huán)境影響評價等行為的，一般不具備原告主體資格。

2．征地補(bǔ)償活動結(jié)束后，被征地農(nóng)民起訴土地行政主管部門出讓國有土地使用權(quán)以及辦理相應(yīng)不動產(chǎn)權(quán)證書等行為的，一般不具有原告主體資格。

（四）對濫用訴訟權(quán)利的處理

人民法院應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人誠信理性訴訟，加大對惡意訴訟、濫用訴訟權(quán)利等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發(fā)揮訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用調(diào)節(jié)當(dāng)事人訴訟行為的杠桿作用，促使當(dāng)事人選擇適當(dāng)方式解決糾紛。當(dāng)事人存在濫用訴訟權(quán)利等明顯不當(dāng)行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)《行政訴訟法》《民事訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）等規(guī)定，結(jié)合具體情況，對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持。

六、如何準(zhǔn)確把握被告主體資格，怎樣依法區(qū)分地方各級人民政府與土地行政主管部門法定職責(zé)？

人民法院應(yīng)當(dāng)按照“誰行為、誰被告”原則，準(zhǔn)確確定征收補(bǔ)償案件被告。原告起訴被告不適格的，可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十三條、第二十四條、第二十五條等規(guī)定，依法告知原告變更或者追加被告，原告拒絕變更或者追加被告的，人民法院結(jié)合案件具體情況，可以裁定駁回起訴。

（一）以法定征收補(bǔ)償行政主體為被告的

1．對市、縣人民政府收到征地批復(fù)后的具體組織實(shí)施征地行為和補(bǔ)償行為不服的，市、縣人民政府為被告。

2．對市、縣土地行政主管部門征地期間的征地補(bǔ)償?shù)怯浶袨?、調(diào)查確認(rèn)行為、不依法履行職責(zé)行為等不服的，市、縣土地行政主管部門為被告。地方性法規(guī)、規(guī)章等對具體組織調(diào)查確認(rèn)行為的行政主體有特別規(guī)定的，從其規(guī)定。

3．被征收人對強(qiáng)制實(shí)施行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)首先推定是具有法定責(zé)令交出土地的市、縣土地行政主管部門實(shí)施，宜以市、縣土地行政主管部門為被告；市、縣土地行政主管部門認(rèn)為自己未實(shí)施強(qiáng)制行為的，應(yīng)當(dāng)向人民法院舉證證明實(shí)際實(shí)施的主體；當(dāng)?shù)卣咝晕募鞔_規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等組織強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)視為市、縣土地行政主管部門委托。

4．補(bǔ)償安置問題既未通過協(xié)商解決，也無法定主體作出補(bǔ)償決定，又無生效裁判對補(bǔ)償安置問題進(jìn)行裁判的，合法房屋的被征收人應(yīng)依法先行申請市、縣人民政府或其指定的土地行政主管部門依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定；市、縣人民政府或其指定的土地行政主管部門在合理期限內(nèi)拒絕作出補(bǔ)償安置決定的，被征收人可以起訴要求依法履行補(bǔ)償安置法定職責(zé)。

（二）以法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織、組建或者委托的行政主體為被告的

1．對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會等按照法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)依法行使征收補(bǔ)償過程中相關(guān)行政管理職責(zé)行為不服的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會等法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織為被告。

2．對項(xiàng)目指揮部、土地儲備中心等實(shí)際參與實(shí)施單位的行政行為不服，或者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等受委托實(shí)施的行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)以組建項(xiàng)目指揮部等機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)或者委托的行政機(jī)關(guān)為被告。但是，市、縣人民政府已明確由土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償?shù)葘?shí)際管理工作的，也可以以市、縣土地行政主管部門為適格被告。

（三）行政協(xié)議訴訟的被告

1．被征收人與市、縣人民政府土地行政主管部門或者征收管理部門或者上述部門委托的機(jī)構(gòu)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后，起訴要求履行補(bǔ)償協(xié)議、變更協(xié)議、解除協(xié)議、確認(rèn)協(xié)議無效等，應(yīng)以該市、縣人民政府土地行政主管部門或者征收管理部門為被告。

2．被征收人與不具備行政主體資格的指揮部、項(xiàng)目部等簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的，一般以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告；市、縣人民政府已經(jīng)明確依法由土地行政主管部門依法負(fù)責(zé)具體補(bǔ)償安置工作的，也可以以市、縣土地行政主管部門為被告。

（四）對其他行政主體為被告的

對土地征收補(bǔ)償過程中其他行政機(jī)關(guān)以自己的名義作出的行政行為不服的，該行政機(jī)關(guān)為被告。

（五）對多列被告、提出多項(xiàng)訴訟請求且級別管轄也不同的起訴的處理

被征收人將街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、土地行政主管部門與市、縣人民政府列為共同被告向中級人民法院起訴強(qiáng)拆行為，但未提供相應(yīng)的證據(jù)證明市、縣人民政府實(shí)施強(qiáng)拆，而街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、土地行政主管部門承認(rèn)實(shí)施強(qiáng)拆的，人民法院經(jīng)審查有證據(jù)證明確非市、縣人民政府組織實(shí)施強(qiáng)拆的，應(yīng)當(dāng)依法釋明向有管轄權(quán)的基層人民法院提起行政訴訟；經(jīng)釋明后堅(jiān)持起訴的，裁定駁回對市、縣人民政府的起訴，移送有管轄權(quán)的基層人民法院管轄。對明顯濫用訴權(quán)或者為規(guī)避級別管轄權(quán)，經(jīng)釋明后拒絕變更被告的，可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條第二款規(guī)定，退回訴狀并記錄在冊；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案。

（六）對起訴要求履行監(jiān)督查處法定職責(zé)的處理

1．被征地農(nóng)戶認(rèn)為用地單位存在未批先用、少批多用等違反土地管理法律、法規(guī)情形且侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向市、縣土地行政主管部門投訴舉報，對投訴舉報處理不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以具有監(jiān)督檢查職權(quán)的市、縣土地行政主管部門為被告，而不應(yīng)以省級、國家土地行政主管部門作為被告。

2．被征地農(nóng)戶已經(jīng)對征地行為、補(bǔ)償行為等提起過訴訟且未獲支持的，或者提出的投訴舉報確屬信訪性質(zhì)，被征地農(nóng)戶對行政機(jī)關(guān)按信訪程序處理的行為不服提起訴訟的，人民法院不予立案。

七、如何準(zhǔn)確把握起訴期限，怎樣引導(dǎo)當(dāng)事人在征收補(bǔ)償行政程序中解決征地糾紛？

人民法院要重視發(fā)揮裁判的規(guī)范引導(dǎo)功能，積極引導(dǎo)相應(yīng)的行政主體在征收補(bǔ)償安置環(huán)節(jié)及早發(fā)現(xiàn)并及時固定證據(jù)，在行政程序中有效解決土地地類糾紛、土地面積糾紛、附著物及青苗數(shù)量糾紛，以及宅基地與房屋類型、面積以及是否存在違法建設(shè)的糾紛等。依法經(jīng)過評估程序的，要引導(dǎo)當(dāng)事人窮盡評估異議程序，減少因相關(guān)證據(jù)被強(qiáng)制拆除滅失后，再訴請人民法院審查問題。通過引導(dǎo)當(dāng)事人正確認(rèn)識并在恰當(dāng)?shù)钠鹪V時機(jī)起訴相應(yīng)的行政行為，既為保護(hù)被征收人合法權(quán)益創(chuàng)造條件，又盡快穩(wěn)定征收補(bǔ)償法律秩序，預(yù)防并減少涉訴信訪。

被征收人對征收補(bǔ)償?shù)刃袨椴环鹪V的，原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提起訴訟。征收補(bǔ)償?shù)刃袨樽鞒鰰r未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。對知道或者應(yīng)當(dāng)知道征收補(bǔ)償行為時間有分歧的，人民法院可以參照原國務(wù)院法制辦《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》（國法〔2014〕40號）有關(guān)規(guī)定作出認(rèn)定。

人民法院應(yīng)當(dāng)支持并引導(dǎo)市、縣人民政府和土地行政主管部門，在征收土地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告等相關(guān)公告中，一次性統(tǒng)一告知對征地補(bǔ)償安置中涉及的行政行為申請復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利以及相應(yīng)期限，引導(dǎo)被征收人及時行使請求救濟(jì)的權(quán)利。

八、如何準(zhǔn)確把握不同類型案件的不同審查標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度，依法規(guī)范土地征收補(bǔ)償安置行為？

堅(jiān)持對征地補(bǔ)償行為合法性全面審查原則，準(zhǔn)確把握實(shí)體審查與形式審查區(qū)別，按照不同種類行政行為合法性構(gòu)成要件依法裁判。

（一）對征地行為合法性審查

對市縣人民政府征地公告（或省級人民政府征地批復(fù)、征地決定）等征收土地行為，一般主要審查以下方面：

1．是否符合土地利用總體規(guī)劃；

2．土地權(quán)屬、地類、面積、四至是否準(zhǔn)確；

3．占用農(nóng)用地和未利用地的，是否符合土地利用年度計(jì)劃確定的控制指標(biāo)；占用耕地的，是否落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡要求；

4．是否已履行征地前的告知、確認(rèn)和聽證程序；

5．征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式是否符合法律法規(guī)規(guī)定；

6．是否屬于省級人民政府審批權(quán)限范圍；

7．單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目用地，是否符合產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，是否符合用地預(yù)審控制規(guī)模，供地方式是否符合法律法規(guī)規(guī)定等。

（二）對補(bǔ)償安置行為的合法性審查

對于市、縣人民政府以及土地行政主管部門作出的具體的補(bǔ)償安置行為，一般主要審查以下方面：

1．被征收土地房屋是否在征地批復(fù)批準(zhǔn)或者征地公告確定的范圍內(nèi)；

2．土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、對象和方式，是否符合法律法規(guī)、省級人民政府規(guī)章等規(guī)定，是否符合市、縣人民政府土地行政主管部門征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或者征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是否及時進(jìn)行調(diào)整；

３．本次征地所適用的，補(bǔ)償安置方案所確定的標(biāo)準(zhǔn)是否符合省級人民政府的要求，是否公平合理，是否全面執(zhí)行了省級人民政府文件規(guī)定；

４．地上附著物和青苗的數(shù)量、規(guī)格是否正確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式以及支付方式是否適當(dāng)。

５．對被征收房屋的面積，一般以房屋權(quán)屬證書記載為準(zhǔn)；未經(jīng)登記但有批準(zhǔn)文件的，以批準(zhǔn)文件記載的面積，并結(jié)合實(shí)際測量情況認(rèn)定；小于批準(zhǔn)面積的，按實(shí)際建筑面積計(jì)算；大于批準(zhǔn)面積的按批準(zhǔn)文件計(jì)算，超出部分可適當(dāng)補(bǔ)償；未登記亦無批準(zhǔn)文件但根據(jù)當(dāng)?shù)卣呦岛戏ńㄖ模瑧?yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)卣咭?guī)定；對被征收房屋的用途，一般以房產(chǎn)證、土地使用權(quán)證登記的用途為準(zhǔn)；登記為住宅而實(shí)際一直用于經(jīng)營，已經(jīng)取得營業(yè)執(zhí)照并且提供納稅憑據(jù)的房屋，可以根據(jù)《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》（國辦發(fā)〔2003〕42號）第四條規(guī)定，結(jié)合經(jīng)營情況、經(jīng)營年限及納稅等實(shí)際情況，給予適當(dāng)補(bǔ)償。

６．以貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償款能否保障被征收人的基本居住權(quán)，補(bǔ)償安置的確定方式是否公平合理。對征收時點(diǎn)與補(bǔ)償時點(diǎn)間隔期間過長，補(bǔ)償超過合理期限，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的，要依法予以調(diào)整。

７．人民法院認(rèn)為安置補(bǔ)償遺漏法定補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償內(nèi)容的，可以在裁判時直接增加相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，而無需責(zé)令重新作出新的補(bǔ)償決定，及時化解征遷糾紛，減少訟累；

８．補(bǔ)償決定部分內(nèi)容合法、部分內(nèi)容不合法的，人民法院可結(jié)合案件具體情況，作出部分撤銷判決，維持合法的補(bǔ)償內(nèi)容，并責(zé)令市、縣人民政府支付或者提存合法的補(bǔ)償內(nèi)容，以避免當(dāng)事人勝訴后，因不動產(chǎn)價格上漲產(chǎn)生新的損失；

９．征地決定作出前，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收范圍內(nèi)未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理；未取得房屋所有權(quán)證和土地使用證的，由法律規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管等部門進(jìn)行或者根據(jù)當(dāng)?shù)卣哂啥嗖块T聯(lián)合認(rèn)定，一般以批地建房審批表等批準(zhǔn)建房材料確定的面積為依據(jù)；對于認(rèn)定和處理結(jié)果，被征收人可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對于經(jīng)認(rèn)定屬于違章建筑的，原則上不予補(bǔ)償或者賠償，但對于無所有權(quán)證房屋是否構(gòu)成違章建筑的認(rèn)定，應(yīng)結(jié)合個案具體情況，綜合考慮土地歷史使用情況和現(xiàn)狀、是否符合土地利用規(guī)劃以及有關(guān)用地政策、當(dāng)?shù)貙︻愃品课莸难a(bǔ)償政策等因素，綜合作出判斷。

10．合理補(bǔ)償安置宅基地上住房，切實(shí)解決被拆遷農(nóng)戶的居住問題。征地涉及拆遷農(nóng)民宅基地住房的，應(yīng)先安置后拆遷，并做到被征地農(nóng)戶居住水平不降低。宅基地上住房的補(bǔ)償應(yīng)因地制宜采取多元化安置方式，既可重新安排宅基地建房，也可采取遷建安置方式；既可以采取貨幣，也可以由被拆遷農(nóng)戶自行選購房屋或選擇政府提供的安置房。拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村被拆遷農(nóng)戶合法房屋的補(bǔ)償，雖不宜按照鄰近國有土地上房屋的市場交易價格作為評估基礎(chǔ)，但拆遷補(bǔ)償以及政府補(bǔ)貼等補(bǔ)償總和，應(yīng)能保障其選購面積相當(dāng)、位置適中的國有劃撥土地或者國有出讓土地上建成的房屋。

（三）對責(zé)令交地行為的合法性審查

對申請強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地行為，一般主要審查以下方面：

1．征地行為是否被依法批準(zhǔn)；

2．補(bǔ)償問題是否已經(jīng)得到解決，包括是否已經(jīng)簽署補(bǔ)償安置協(xié)議，或者市、縣人民政府是否已經(jīng)作出補(bǔ)償決定；

3．是否落實(shí)先補(bǔ)償后搬遷，征收補(bǔ)償決定和補(bǔ)償安置協(xié)議載明的補(bǔ)償內(nèi)容是否如期支付或者提存；

4．是否已經(jīng)經(jīng)過協(xié)商化解程序；

5．對其后強(qiáng)制搬遷行為的審查，重點(diǎn)在于是否嚴(yán)格遵守法定程序，是否具有完備的房屋內(nèi)物品的登記、運(yùn)輸、保存和交接等記錄。被征收人不配合搬遷的，是否以公證的方式固定整個搬遷過程。

九、違法強(qiáng)制拆除案件如何確定被告、如何確定賠償金額？

（一）對存在未批先用、少批多用土地情形的處理

審理因補(bǔ)償或者賠償引發(fā)的征地案件時，市、縣人民政府存在取得省級人民政府征地批復(fù)前，未批先用、少批多用實(shí)際占用原告土地，原告要求賠償相應(yīng)損失的，人民法院在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金額時，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)辦手續(xù)前的賠償與補(bǔ)辦手續(xù)后的補(bǔ)償相結(jié)合，適當(dāng)增加賠償（補(bǔ)償）金額，避免合法征地與違法征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置，懲戒未批先用、少批多用等違法行為，防止地方人民政府違法零成本。

1．最高人民法院一審判決前，市、縣人民政府等已經(jīng)補(bǔ)辦并取得國務(wù)院或者省級人民政府征地批復(fù)等手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)征地行為違法，同時按征地批復(fù)作出時點(diǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依法進(jìn)行補(bǔ)償安置；對補(bǔ)辦手續(xù)前的違法占地行為，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償因先行違法占地給權(quán)利人造成的平均年產(chǎn)值損失、青苗損失、房屋租賃損失等直接損失。也可以結(jié)合行政管理和審判工作實(shí)際，統(tǒng)一按照行政賠償程序，在行政賠償案件中一并解決補(bǔ)償安置與賠償問題。

2．人民法院一審判決前，市、縣人民政府等仍未依法取得上級機(jī)關(guān)征地批復(fù)手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)征地行為違法，并責(zé)令返還土地并恢復(fù)原狀。對確因公共利益需要無法恢復(fù)原狀的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。確定賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償金額時，既要賠償按一審判決時的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)依法能夠得到的補(bǔ)償安置，又要賠償按平均年產(chǎn)值與房屋年租賃費(fèi)用為標(biāo)準(zhǔn)的直接損失，賠償金額一直計(jì)算到依法取得征地批復(fù)手續(xù)為止。

（二）對實(shí)施違法強(qiáng)拆行為行政主體的認(rèn)定

1．經(jīng)因依法批準(zhǔn)的征地過程中的強(qiáng)制拆除合法房屋行為引發(fā)的行政案件，原則上市、縣土地行政主管部門依法為推定的適格被告；除非有相反證據(jù)足以推翻上述推定。市、縣人民政府或土地行政主管部門可以通過政府文件、補(bǔ)償安置方案等，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層群眾性自治組織參與強(qiáng)制拆除的，可以根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，視為土地行政主管部門的委托拆除。

2．建設(shè)單位等民事主體擅自以自己名義違法實(shí)施強(qiáng)拆而侵害物權(quán)的，除承擔(dān)民事責(zé)任外，違反行政管理規(guī)定的，依法承擔(dān)行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。

（三）對實(shí)施違法強(qiáng)拆造成具體損失的賠償

違法強(qiáng)拆的賠償應(yīng)體現(xiàn)一定懲戒性，確保被征地農(nóng)戶等得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償安置方案等可以獲得的征地補(bǔ)償。人民法院在確定賠償數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面賠償原則，合理確定房屋等的評估時點(diǎn)，并綜合協(xié)調(diào)適用《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與土地管理法律法規(guī)等規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償。市、縣人民政府或者土地行政主管部門既無征收決定又無補(bǔ)償決定而惡意違法強(qiáng)制搬遷、嚴(yán)重?fù)p害被征地人合法權(quán)益情形的，人民法院除應(yīng)當(dāng)依法判決賠償被征地農(nóng)戶等合法財產(chǎn)損失和相應(yīng)銀行同期貸款利息以外，還可以根據(jù)《行政訴訟法》《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）等規(guī)定，結(jié)合具體情況，對無過錯方提出的合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持。

（四）對違法強(qiáng)拆后的補(bǔ)救措施

行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋后，應(yīng)及時通過協(xié)商妥善解決房屋與房屋內(nèi)物品損失；被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定也無法滿足的，市、縣人民政府或者土地行政主管部門等應(yīng)當(dāng)及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應(yīng)補(bǔ)償（賠償）內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強(qiáng)制拆除后不積極補(bǔ)救且久拖不決，既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本，還擴(kuò)大國家賠償責(zé)任，損害政府依法行政形象，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)盡量避免。

十、其他涉土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題

（一）對預(yù)征地協(xié)議的處理

1．在集體土地報批征收前，村民先與村集體簽訂預(yù)征地協(xié)議，市、縣人民政府在上級行政機(jī)關(guān)未作出征地批復(fù)之前也未使用土地的，該預(yù)征協(xié)議因生效的條件尚未成就，對集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)戶等權(quán)利義務(wù)尚不產(chǎn)生實(shí)際影響，原則上不可訴。

2．預(yù)征地協(xié)議生效條件成就后，協(xié)議雙方在履行協(xié)議過程中發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)參照《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國行政訴訟法》確定相應(yīng)的時效。協(xié)議一方訴請解除協(xié)議等的，時效可以自市、縣人民政府發(fā)布征地公告之日起計(jì)算。

3．在預(yù)征地協(xié)議履行過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織以及被征地農(nóng)戶等權(quán)利人對有關(guān)行政主體對協(xié)議涉及的有關(guān)地上附著物數(shù)的調(diào)查認(rèn)定行為不服提起行政訴訟的，人民法院結(jié)合案件具體情況，可以立案受理。

（二）土地征收批準(zhǔn)文件（征地批復(fù)）兩年內(nèi)未實(shí)施的效力問題

《自然資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作的意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕237號）第十四條規(guī)定：“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件有效期兩年。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，有關(guān)批準(zhǔn)文件自動失效?！睋?jù)此，征地批復(fù)失效的前提條件為市、縣兩年內(nèi)未用地或未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案等。因被征地農(nóng)戶等得到征地補(bǔ)償款和具體獲得安置，僅為市、縣人民政府以及土地行政主管部門具體實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的階段性行政程序，故不能僅以被征地農(nóng)戶等是否得到征地補(bǔ)償款和實(shí)際獲得安置，作為市、縣人民政府以及土地行政主管部門是否具體實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的依據(jù)。人民法院在具體司法實(shí)踐中，仍應(yīng)具體問題具體分析。

（三）對新農(nóng)村建設(shè)中協(xié)議搬遷的處理

新農(nóng)村建設(shè)中的協(xié)議搬遷，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持村民自愿原則。在不改變農(nóng)村集體土地性質(zhì)的前提下，經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)同意和村民大會、村民代表大會審議后，基于新農(nóng)村建設(shè)需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村委會在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上與村民簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議，人民法院可以支持。未達(dá)成協(xié)議，村民未主動交出房屋而引發(fā)的違法強(qiáng)制拆除案件，人民法院宜通過協(xié)調(diào)化解結(jié)案，并確保用于安置的房屋標(biāo)準(zhǔn)不低于原居住房屋標(biāo)準(zhǔn)；無法協(xié)調(diào)化解的，可以判決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村委會依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

（四）對《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款有關(guān)“適當(dāng)補(bǔ)償”的理解

《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，或者為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)，對國有土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。土地使用權(quán)人不服的，一般應(yīng)當(dāng)以作出收回土地決定的土地行政主管部門為被告。

土地行政主管部門可以在作出收回土地決定時一并補(bǔ)償，也可另行作出補(bǔ)償決定書。對收回的國有土地的“適當(dāng)補(bǔ)償”也即公平合理補(bǔ)償。原則上應(yīng)當(dāng)按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》通過評估來確定被收回國有土地的市場價值。對于行政機(jī)關(guān)作為補(bǔ)償決定依據(jù)的評估報告，人民法院可以對作出評估報告的程序、評估方法等是否合法進(jìn)行審查。評估方法的確定應(yīng)當(dāng)依法在收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法等中科學(xué)合理選擇，既應(yīng)考慮自然資源部的技術(shù)規(guī)范，也應(yīng)考慮案件所涉土地使用權(quán)的使用現(xiàn)狀以及收回國有土地使用權(quán)的目的和用途。