粵港澳大灣區(qū)企業(yè)的密集建立、城鎮(zhèn)的規(guī)模擴張、經濟的快速發(fā)展，也產生了一系列嚴重的水污染問題。水污染治理是新時代堅持可持續(xù)發(fā)展道路、貫徹生態(tài)文明理念、落實黨的十九大精神、推進美麗中國建設的重大戰(zhàn)略舉措。目前大灣區(qū)的水污染治理，呈現(xiàn)出治理設施薄弱化、治理目標差異化、治理方案任意化和治理體系簡單化的特點。作為發(fā)展起步較早、治理經驗較多的世界三大灣區(qū)，東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)在水污染治理上采取了設立統(tǒng)一機構發(fā)揮協(xié)調功能、制定法律提供法制保障、重視社會力量健全治理體系等一系列有效措施。大灣區(qū)的水污染治理是一個復雜性、長期性和系統(tǒng)性的問題，應當結合自身特點和長遠規(guī)劃來借鑒這些成功經驗，進一步加強城市污水處理的基礎設施建設、完善大灣區(qū)水污染的協(xié)同治理機制、健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系，為大灣區(qū)早日建設成為主導世界經濟格局的又一主流灣區(qū)創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境條件。

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）包括肇慶市、佛山市、廣州市、東莞市、中山市、惠州市、深圳市、珠海市、江門市等九個城市以及香港和澳門兩個特別行政區(qū)，整個區(qū)域總面積約為5.65萬平方公里，人口超過6000萬，是我國東南沿海地區(qū)經濟發(fā)展的新引擎，是“一帶一路”國家戰(zhàn)略的重要組成部分。[1]（P113）截至2018年，大灣區(qū)的GDP總值已經突破10萬億元人民幣大關，成為繼東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)之后又一個世界級的灣區(qū)。無論是舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)還是日本的東京灣區(qū)，都成了世界各大企業(yè)爭相入駐的聚集地，對本國經濟的發(fā)展起到了重要的推動作用。同樣，大灣區(qū)對于我國經濟發(fā)展的重要性也是不言而喻的，其地域面積廣、經濟體量大、發(fā)展速度快，具有強大的輻射力，引領了我國經濟乃至世界經濟發(fā)展的新方向。但經濟的繁榮也附帶了大灣區(qū)水污染的負面結果，既破壞了生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定結構，更進一步制約了經濟建設的發(fā)展動力。健康的水環(huán)境和優(yōu)質的水資源，是大灣區(qū)實現(xiàn)快速度、高質量、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。所以，關注大灣區(qū)水污染治理這一議題，分析目前大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實問題，考察東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)水污染治理的成功經驗，探索如何進一步完善大灣區(qū)的水污染治理，應當是具有重要的理論研究價值和現(xiàn)實指導意義的。

一、粵港澳大灣區(qū)水污染的基本概況

大灣區(qū)有著得天獨厚的地理優(yōu)勢，以及在經濟發(fā)展中擁有著引導力，受到了相當多大型企業(yè)的青睞，這些大型企業(yè)紛紛進入大灣區(qū)，希望能夠搭上大灣區(qū)未來高速發(fā)展的“順風車”。于是大灣區(qū)的開發(fā)力度被不斷加大，給大灣區(qū)經濟發(fā)展帶來動力的同時，也不可避免地產生了一系列嚴重的水污染問題。大灣區(qū)水域內河道交錯密布，形成了復雜的網狀交叉，密集的生產企業(yè)建立、城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張都造成了各類生產、生活污水的多向性匯集，最終形成了大規(guī)模的水污染，這種由點及面的水污染擴散，使大灣區(qū)水污染的治理更加復雜，治理任務也更加艱巨。[2]（P117）根據歷年發(fā)布的《廣東省海洋環(huán)境狀況公報》來看，珠江廣州河段、深圳河、東莞運河、龍崗河、坪山河常年處于重度污染的狀態(tài)中，近十年來都沒有得到過明顯的改善。

《2017年廣東省海洋環(huán)境狀況公報》顯示，2017年珠江口、汕頭港、湛江港等近海海域的海水質量多劣于四類海水水質標準，換而言之，這些地區(qū)的海水水質已經低于我國海水質量的最低標準。造成其水質降低的主要原因是無機氮和活性磷酸鹽超標，無機氮和活性磷酸鹽的超標會導致海水水質的富營養(yǎng)化，使藻類植物過度生長，而其他的海洋生物則由于缺乏氧氣而大量地死亡。[3]（P704）如近年來我國近海海域頻發(fā)的“赤潮”，都與此類污染有著密切的關聯(lián)。這些藻類植物與海洋生物大量死亡之后，就會使其所在的海域遭受更為嚴重的有機污染，如近海海域的海水發(fā)黑、發(fā)臭等現(xiàn)象。[4]（P264）同汕頭港和湛江港相比，珠江港的海水污染程度更深、影響面積更大，包括澳門在內的廣大近海海域都在其污染范圍之內。連接大灣區(qū)主要城市的珠江與深圳河，在2017年向其鄰近海域排放污染物總量為327.91萬噸，其中位于珠江口水域上游珠江河道的污染物排放總量為325.27萬噸，對處于其下游水域的中山市、深圳市、珠海市、澳門等地都造成了較大影響。

值得注意的是，較之于2016年，珠江的污染物排放總量增加了122.51萬噸，其中絕大部分污染物的化學需氧量濃度比較高。一般來說，化學需氧量高代表水域中的有機物污染較為嚴重，不但會對水域中的生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重的破壞，而且會以毒素的形式對人體產生危害，在醫(yī)學上這些毒素往往具有致癌性和致畸性。從廣東省2017年對各個入海排污口的統(tǒng)計數據來看，有50.7%的排污口屬于市政排污、32.9%的排污口屬于工業(yè)廢水排污入海口，其余為各類排污河入?？?。在市政排污中，就有43%的入?？谒欧诺奈鬯瑯?，這也說明近年來由于東南沿海經濟的飛速發(fā)展，使其人口吸納能力大幅增長，周圍城市人口密度不斷增加，給水污染治理帶來了巨大壓力。除此以外，大量固體垃圾的填埋所產生的滲濾液也對水環(huán)境造成了不小的污染，除了珠三角地區(qū)每年排放數量巨大的固體廢物之外，香港和澳門兩個特別行政區(qū)的固體廢物的產生總量也都呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，香港特別行政區(qū)僅在2017年就產生都市固體廢物575萬噸，其中工商業(yè)固體廢物為158萬噸，較2016年增加9.5%。1澳門特別行政區(qū)2017年棄置的城市固體廢物量為510 702公噸，與2016年相比呈上升趨勢。2

針對這些水污染問題，各相關部門也相繼投入了大量的人力、物力、財力來進行治理，如簽訂一系列協(xié)同治理的書面協(xié)議3;設立跨境合作的“環(huán)保合作小組”4;對重點水域的污染情況進行嚴密監(jiān)測;收集大量的污水排放數據觀測水質的變化趨勢;多次進行多點巡查;以高壓態(tài)勢對環(huán)境保護進行執(zhí)法等。但目前的這些措施仍然無法滿足大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實需要，在大灣區(qū)水污染的治理實踐中仍然面臨許多現(xiàn)實問題，需要我們進一步探討和有效解決。

二、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的現(xiàn)實困境

（一）污染治理設施的薄弱化

與大灣區(qū)城市群經濟高速發(fā)展、人口數量快速增長形成鮮明對比的是各類污水處理基礎設施建設的薄弱。2017年，中央第四環(huán)境保護督察組在向廣東省委省政府反映環(huán)境保護督察情況時，指出廣東大部分地區(qū)水污染問題突出，治理現(xiàn)狀與目標存在較大差距。如廣州市在“十二五”規(guī)劃中擬修建1884千米的污水管網，但通過檢查發(fā)現(xiàn)實際上只完成了總工程目標任務的31%。深圳市市建工程中污水管網建設缺口約為4600千米，導致深圳市的污水收集率不足50%，有超過一半的污水未經處理就流入河道。[5]（P45）中山市2012年以來投資約21億元建成949千米管網，這些管線是為了實現(xiàn)“雨污分流”工程1而建設的，但由于工程整體質量狀況并不理想，工程建成之后的管理工作也有待改善，因此造成了城市污水收集、處理占比較低，未達到預期效果。

污水處理的基礎設施不完善，已經嚴重制約了大灣區(qū)推進水污染治理，其中因經濟發(fā)展水平不同而導致的財政投入差異是一大重要因素。目前我國地方政府的財政收支主要依靠自行籌劃和解決，而城市排污處理基礎設施的建設，既耗資巨大又難以在短期內看到明顯的經濟效益，本地區(qū)花費巨資修建的各類污水處理設施卻不能給本地區(qū)帶來明顯的經濟效益，顯然容易導致城市污水處理基礎設施投入以及建設動力的不足。[6]（P267）再者，上下游城市和地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平是不一致的，甚至有些城市和地區(qū)之間還存在著巨大的差距。在大灣區(qū)中，廣州、東莞、江門等城市處于整個大灣區(qū)的上游水域，深圳、珠海、中山、香港以及澳門等城市和地區(qū)則處于大灣區(qū)的下游水域，而排放污染物流入近海海域最多的珠江就處于整個大灣區(qū)的上游。經濟發(fā)展水平的不同，必然會導致各自在水污染治理中基礎設施建設投入的不同，那么對于區(qū)域內一些投入動輒過億的污水處理基礎設施自然難以得到順利建立。就廣東全省污水處理基礎設施建設情況來看，大灣區(qū)內城市群的建設情況相對較好，但粵西北、粵東地區(qū)的污水處理基礎設施滯后、建設進度緩慢、資金缺口大，許多工程未能按時按質完成而效果不理想。

（二）污染治理目標的差異化

大灣區(qū)是由九個沿海城市以及兩個特別行政區(qū)所組成的東南沿海城市群，這種基于多個行政區(qū)域交錯形成的水污染治理問題，不可避免地導致了在客觀上存在著多個行政區(qū)域的差異性和復合性需求。經濟較為落后的城市或地區(qū)，希望能夠大量吸引資金和技術，興建各類企業(yè)和工廠來促進地方經濟的發(fā)展，完成地方的經濟增長任務?！敖洕l(fā)展高于一切”是這類城市和地區(qū)的普遍共識，GDP的增長成為政績考評的主要標準，在這種理念和制度的誘導下，一些地方政府忽視環(huán)境保護方面的投入，缺少區(qū)域長遠利益的考量，對于一些經濟效益較好的污染企業(yè)實行地方保護主義。[7]（P57）而經濟已經比較發(fā)達的城市和地區(qū)，則更希望本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境能夠保持在一個良好的狀態(tài)下。經濟利益方面的需求在較大程度上得到滿足之后，這類城市和地區(qū)更多關注的是生存環(huán)境的改善以及對健康美好生活的追求，所以對于環(huán)境污染問題較為關注，一般來說對環(huán)境污染治理的投入也較多、力度也更大。

不同城市和地區(qū)之間由于思想認識、地理位置、環(huán)境資源等不同，必然造成經濟發(fā)展狀況的差別，尤其在大灣區(qū)內還有兩個發(fā)展起步早、發(fā)展時間長的特別行政區(qū)。香港和澳門在渡過了經濟轉型期之后便大力發(fā)展城市旅游業(yè)與生態(tài)經濟2，這都與內地許多城市以犧牲環(huán)境來換取經濟發(fā)展的理念產生了尖銳的矛盾。這種沖突最直接的體現(xiàn)，就是各地政府之間對于環(huán)境保護標準認識以及環(huán)保目標設立的巨大差異，比如在大灣區(qū)各城市中，香港和澳門在環(huán)保標準和環(huán)保目標的設定上，已經與國際標準接軌，把世界衛(wèi)生組織制定的污染標準納入自身的環(huán)保目標設定中來，并對污染物的排放實行強度較大的管制。

與之相比，大灣區(qū)的其他城市對于污染物的排放管理，則要考慮到經濟增長等多方面的因素。所以在這些城市的污染管理中，所體現(xiàn)的往往是一種“不溫不火”的狀態(tài)，廣東省珠三角地區(qū)對于污染物的排放則采取的是拉長治理時間并循序漸進的方式，在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要2008—2020年》1中，開篇明確提出“把保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務”，并且對各個時期分別設定了不同的目標和任務，“到2012年，城鎮(zhèn)污水處理率達到80%左右，工業(yè)廢水排放達標率達到90%;到2020年，城鎮(zhèn)污水處理率達到90%以上，工業(yè)廢水排放完全達標”?？梢钥吹剑槿堑貐^(qū)的污染治理方式是“且行且治”，既不影響經濟發(fā)展的主要目標，也希望能夠形成一個逐步改善直至扭轉嚴重污染局面的良性發(fā)展趨勢。但我國很多省市都在實行不同的廢水排放標準和水質標準，即使是達標排放的大量工業(yè)廢水中也仍然含有一定濃度的污染物，這些工業(yè)廢水排入河流，也造成了水污染治理成效不明顯的現(xiàn)狀。

（三）污染治理方案的任意化

大灣區(qū)各地政府之間為了協(xié)調和解決水域內存在的污染問題，已經做出了很多努力，政府間也不斷地簽訂了各類污染治理合作協(xié)議以及污染治理計劃2，這些合作協(xié)議以及治理計劃的產生，客觀上確實對水污染的治理起到了一定的積極作用，也促進了大灣區(qū)城市群之間的交流與合作，但與大灣區(qū)整體的治理需求還有距離。因為這些協(xié)議與計劃實際上并不具備法律意義上的強制力，對協(xié)議各方的約束力也十分有限，支撐協(xié)議以及計劃各方履行承諾的基礎，往往是相互之間的信任與高層之間的親密關系。所以一旦遇到各方協(xié)議中的重要高層離任，就面臨著協(xié)議被廢止的風險，這種合作關系存在著很大的不確定性，在復雜的、長期的水污染治理中發(fā)揮的作用是極其有限的。

另外，這些協(xié)議和計劃對于各地之間相應的義務和責任劃分也是不明確的，導致了現(xiàn)實中存在打不完的“水官司”和理不清的“糊涂賬”。對于大灣區(qū)這種區(qū)域性水污染而言，往往下游區(qū)域受到的影響是比較大的，上游區(qū)域則經常是水污染的主要責任者，但相對而言卻受水污染影響較小而經濟獲益最多。在這種情況下，下游區(qū)域必然希望“誰污染、誰負責、誰治理”，而上游區(qū)域由于利益的驅使則更多地希望以“各人自掃門前雪”的方式來對水污染進行治理，這樣既可以保住企業(yè)靠污染獲得的經濟利益，又不必承擔被污染水域治理的責任與經濟壓力，上下游之間便互相推諉扯皮，從而形成了“上游獲利、下游轉移、群眾受害”的不利局面。[8]（P173）

隨著我國對于環(huán)境保護問題重視程度的不斷加深，以及環(huán)境保護中水污染治理的精細化，與保護水資源、治理水污染相關的法律法規(guī)相繼出臺，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》等。但這些法律法規(guī)都過于籠統(tǒng)和寬泛，對于一些共性的問題提出了建議，但我國國土面積廣闊、河流眾多，水文形態(tài)更是多種多樣，甚至每個流域都面臨著截然不同的生態(tài)環(huán)境問題3。這些流域所面臨的生態(tài)環(huán)境問題是多種多樣的，僅僅以寬泛的、原則性的法律規(guī)定或者指導性文件是無法徹底解決的，所以我國也開始針對不同流域的特點相繼展開了立法工作，如制定《長江保護法》等。與長江、黃河流域相比，大灣區(qū)城市群擁有6000多萬的人口，近年來廣東省人口流入量每年接近200萬人，而其中絕大部分都涌入珠三角地區(qū)，可以說大灣區(qū)已經成為我國最具有活力和生機的地區(qū)之一。除此以外，巨大的經濟發(fā)展?jié)摿σ彩谴鬄硡^(qū)凸顯其重要地位的主要因素，將大灣區(qū)打造成我國的“曼哈頓+硅谷”完成與世界范圍內高科技產業(yè)的對接是大灣區(qū)未來的發(fā)展藍圖。可見大灣區(qū)將會是我國未來經濟發(fā)展的一大新引擎，從這一角度來看，圍繞大灣區(qū)水污染治理協(xié)同立法建設一個完善的法律體系，為其未來的發(fā)展創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境，是極其具有合理性和必要性的。

（四）污染治理體系的簡單化

大灣區(qū)的水污染問題涉及領域多、影響范圍大、持續(xù)時間長，除了政府要加大治理力度以外，公民和社會組織的力量也是不能被忽視的。激發(fā)公民和社會組織參與水污染治理和水資源保護的積極性，發(fā)揮公民和社會組織的能動作用，可以更好地解決治理難題。而我國在水污染治理體系的建立上，一個比較突出的問題就是治理層次的單一性，這一點在大灣區(qū)的水污染治理中也較為明顯。水污染關系到社會公眾的基本生存條件，將對水污染的治理與監(jiān)督完全推給地方政府或者環(huán)境保護部門，顯然是忽略了公眾以及社會組織在環(huán)境保護中的巨大活力?？陀^上，政府部門的力量是極其有限的，單純依靠政府部門的力量來對水污染進行治理，不但會造成水污染治理工作“孤軍奮戰(zhàn)”的被動局面，還容易給一些腐敗官員與污染企業(yè)進行權錢交易滋生土壤和創(chuàng)造機會。

一個健康完善的水污染治理體系，應當是一個多元化、多層次的嚴密體系。這個體系是由政府主導、環(huán)境保護部門主抓、污染企業(yè)履責、社會力量與媒體共同監(jiān)督、環(huán)保公益組織與公眾積極參與的有機整體。但現(xiàn)實中，政府對于環(huán)保社會組織的限制頗多，導致很多民間環(huán)保組織得不到相應的合法資格，再加之各類環(huán)保社會組織的經費問題、專業(yè)能力的提升問題等客觀因素的制約，又加大了其積極參與水污染治理的難度，使這些原本應當在水污染治理中發(fā)揮重要作用的環(huán)保社會組織難以實現(xiàn)自身價值。社會組織具有兩大基本特性——“非政府性”與“非營利性”，許多社會組織的資金來源都是不固定的，日?；顒拥慕涃M都比較緊張，只有少數由政府發(fā)起建立的社會組織能夠通過政府劃撥資金以及由政府向其購買相關服務的方式來解決經費不足的問題。在2015年廣東省環(huán)保社會組織的調查中顯示，全省較為活躍的環(huán)保社會組織有157家，并且主要集中在廣州、深圳、佛山三地，而來自民間自發(fā)組成的環(huán)保組織為54家，其中約有90.7%的環(huán)保組織的主要活動都與水污染治理和海洋保護有關，很多組織成員都是身受其害的普通民眾，既缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓，也沒有穩(wěn)定的活動資金來源，導致這些環(huán)保社會組織在水污染治理中所發(fā)揮的作用相當有限。

三、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的域外經驗

（一）東京灣區(qū)水污染的治理措施

東京灣區(qū)由東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣所組成，包括東京、橫濱、川崎、千葉、橫須賀等幾個大中城市，是日本最大的工業(yè)區(qū)，占日本總面積的3.5%。二戰(zhàn)后隨著日本經濟的逐步恢復，東京灣區(qū)作為日本發(fā)展經濟的重要區(qū)域迎來了跳躍式的大發(fā)展，很快就成了日本與國際金融、商貿進行對接的中心區(qū)域。許多大型企業(yè)紛紛進駐東京灣區(qū)，逐步形成了京濱、京葉兩大工業(yè)基地，這些生產型企業(yè)大量排污，對東京灣區(qū)的水質造成了嚴重的污染，海灣的營養(yǎng)鹽負荷過高且海水自凈作用減弱，使得水污染日益嚴重，各類由于水污染而造成的健康問題層出不窮。[9]（P15）但由于東京灣區(qū)城市群水域相互交錯，利益訴求各有不同，導致水污染治理一直未有起色。針對這種情況，1970年日本制定了《水污染防治法》，統(tǒng)一了廢水排放的標準，對企業(yè)廢水排放的濃度和總量控制以及相應的排水設施建設等都進行了較為細致的規(guī)定，并對未達到標準的廢水排放行為的懲處措施都進行了法律上的規(guī)定。隨后，日本又于1971年制定了《公用水面環(huán)境標準》，這個標準就是針對公共水域的污染問題而設定的，所有向公共水域排放的廢水都必須達到這個統(tǒng)一的標準。1973年日本為防止東京灣區(qū)工業(yè)污染嚴重的情況再次出現(xiàn)，又專門制定了一部《港灣法》，該法強調在港灣的開發(fā)建設過程中，要把港灣環(huán)境保護和治理作為一個重點內容進行總體評價，以往那種不計后果只顧眼前經濟利益的港灣開發(fā)模式被日本政府堅決制止。至此，日本水污染治理的法律體系框架基本建立起來，隨后日本又針對水污染的主要問題進行了一些法律上的補充，如1989年的地下水污染防治、1990年的生活污水治理以及造成水污染的另一大元兇——滲漏事故處理等。

在東京灣區(qū)水污染的治理中，城市群成員間的各類協(xié)調和磋商并不是各城市之間獨自發(fā)起的，而是由日本國土交通省下屬機構成立的“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進協(xié)議會”來負責協(xié)調和平衡的。當東京灣區(qū)城市群中各城市之間產生糾紛和分歧時，“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進協(xié)議會”就以中間人的身份進行調停，由于其具有官方背景，所以在東京灣區(qū)的各城市中具有權威性。但在東京灣區(qū)城市群中一些關于共同事務（包括“水官司”）的咨詢、評估、決策和評判，則是由智庫來主導的，再由“東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進協(xié)議會”來保障執(zhí)行，甚至日本政府都不能隨意干涉。

（二）舊金山灣區(qū)水污染的治理措施

舊金山灣區(qū)占地面積1.8萬平方公里，是美國西部第二大都市區(qū)，也是美國著名的金融科技中心。灣區(qū)內多個城市都是世界聞名的大都市，如舊金山、奧克蘭、圣何塞等。早在19世紀中期，舊金山灣區(qū)就以其得天獨厚的地理優(yōu)勢成為當時美國的物資流通核心區(qū)域，各類商品在舊金山灣區(qū)匯集再被運往世界各地。20世紀后美國工業(yè)進入了高速發(fā)展時期，各種工業(yè)生產企業(yè)同樣開始在舊金山灣區(qū)聚集，自然也對灣區(qū)的水環(huán)境造成了很大的污染。為了能夠更好地整合灣區(qū)內各個城市的力量來共同治理污染問題，舊金山灣區(qū)成立了舊金山灣區(qū)機構總部，其中包括舊金山灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）、海灣保護和開發(fā)委員會（BCDC）、大都市交通委員會（MTC）等多個核心部門，來專門協(xié)調整個舊金山灣區(qū)區(qū)域內的發(fā)展與環(huán)境保護問題。

在舊金山灣區(qū)的水污染治理中，美國頒布實施了《清潔水法案》《史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護與管理法案》《加利福尼亞波特科隆水質控制法案》等一系列法案。在機構設置上，除了海灣保護和開發(fā)委員會之外，還有例如拯救海灣1等這樣的公益機構進行協(xié)助共同治理。除此之外，舊金山灣區(qū)水污染治理的另一大特色就是注重該地區(qū)多元化力量的參與，使公眾對于灣區(qū)的建設擁有較為廣泛的話語權。在舊金山灣區(qū)的治理方案中，不但有舊金山灣區(qū)政府協(xié)會的專家來進行科學的評估，也有政府官員和利益相關者參與其中各自表明態(tài)度和表達觀點，公眾也有相應的權利參與其中并針對污染問題反映自己的意見和主張，這就在客觀上形成了一個由官方、智庫、利益相關者以及普通民眾所組成的多元化規(guī)劃和治理體系，幾乎每個社會階層都可以從自身的角度出發(fā)來參與其中。在這種公開透明的體制下，舊金山灣區(qū)的發(fā)展兼顧了多方的共同利益，徹底扭轉了水污染嚴重的不利局面，逐步實現(xiàn)了產業(yè)升級和技術進步，完成了由傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展向科技產業(yè)轉化的區(qū)域目標，使舊金山灣區(qū)成為世界著名的“科技灣區(qū)”。[10]（P101）

（三）紐約灣區(qū)水污染的治理措施

紐約灣區(qū)是美國東海岸的航運樞紐，其連接著美國內陸五大湖區(qū)的運輸航道，是世界第一大經濟中心。紐約灣區(qū)總面積為33 484平方公里，橫跨紐約、新澤西以及康涅狄格三個州，灣內共有31個郡縣，多個行政區(qū)域交錯使紐約灣區(qū)在協(xié)調各州、各個城市之間的利益以及相關事務上不得不采取統(tǒng)一管理的方式，來整合紐約灣區(qū)域內的各種資源和力量。于是紐約灣區(qū)成立了區(qū)域規(guī)劃委員會（RPA），來保證灣區(qū)內的各項規(guī)劃和建設能夠整齊劃一。在漫長的發(fā)展道路中，高效、集中、統(tǒng)一的規(guī)劃和建設，已經成為紐約灣區(qū)能夠百余年保持良好發(fā)展勢頭的最主要原因。

與東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)一樣，紐約灣區(qū)的發(fā)展歷程也同樣有著生態(tài)環(huán)境惡化、水環(huán)境遭受污染的經歷。哈德遜河是紐約灣區(qū)最重要的河流之一，20世紀60年代以前，大量未經處理的廢水直接排入哈德遜河中，導致了有毒化合物聚集、魚類死亡、河水發(fā)臭等嚴重污染問題。在充分認識到嚴峻的現(xiàn)實問題后，紐約灣區(qū)嚴格遵守《清潔水法案》，開始加大力度進行廢水處理，并且建立了哈德遜河國家河口研究保護區(qū)，同時引入社會各方機構合作治理。20世紀末期，區(qū)域規(guī)劃委員會重新對紐約灣區(qū)的發(fā)展進行了規(guī)劃，把灣區(qū)中心進行了外擴，提高了對衛(wèi)星城建設的投入力度，將污染問題化整為零，減輕灣區(qū)核心地區(qū)的污染壓力。2013年，紐約州頒布了《污水排放知情權法案》，進一步規(guī)范了生活污水溢流現(xiàn)象，根據該法案的規(guī)定，生活污水溢流必須在2小時內通知紐約州環(huán)保部，4小時內通知公眾。[11]（P1090）2014年，紐約州在清理哈德遜河底泥沙的基礎上，又通過了哈德遜河河口生態(tài)環(huán)境恢復計劃。經過一系列的綜合治理，哈德遜河已經成為大西洋沿岸最清潔、生態(tài)環(huán)境最好的河口之一，紐約灣區(qū)的水污染問題也得到了有效治理，擺脫了嚴重污染的狀況。

（四）三大灣區(qū)水污染的治理經驗

東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和紐約灣區(qū)的水污染治理，都是屬于橫跨多個行政區(qū)域而進行的跨區(qū)域治理?？鐓^(qū)域治理不但困擾著美國、日本等這樣的發(fā)達國家，對于我國這樣的發(fā)展中國家而言，同樣是水污染治理工作中的難題。通過考察三大灣區(qū)水污染的治理措施，可以辯證地總結出一些可供大灣區(qū)借鑒的成功經驗。

可以發(fā)現(xiàn)，世界三大灣區(qū)水污染的治理措施存在著如下一些相似之處。（1）設立相應的統(tǒng)一管理及協(xié)調機構，雖然因為各個灣區(qū)各自國情以及體制不同等原因，這些機構的名稱、層級、職務等各有區(qū)別，但其都在灣區(qū)水污染治理乃至整個灣區(qū)發(fā)展建設中發(fā)揮了重要的管理和協(xié)調功能，實現(xiàn)了灣區(qū)各個權力主體之間的相互制衡，這種權力上的制衡使灣區(qū)的發(fā)展始終處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，使灣區(qū)內因行政區(qū)域交錯所造成的各種沖突迎刃而解。（2）制定相應的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)有國家立法，也有地方立法，但都及時扭轉了在灣區(qū)水污染治理工作中面臨的部門多、變數大、無法可依的艱難局面，并且又根據實踐的需要針對一些具體問題不斷補充完善這些法律法規(guī)，使其不斷專門化和精細化，為水污染治理提供充分的法制保障。（3）積極推動公眾參與，加強地區(qū)間的協(xié)商合作，重視及充分發(fā)揮政府、環(huán)保社會組織等社會各界的力量，建立一個較為完整和嚴密的多元化治理體系，也是三大灣區(qū)治理水污染能夠取得成功的重要因素。

誠然，世界三大灣區(qū)發(fā)展至今，仍然面臨著許多嚴重的水污染問題，甚至在治理進程中也曾有過一些反面教訓，但較之于三大灣區(qū)而言，大灣區(qū)發(fā)展時間較短，相應的發(fā)展規(guī)劃以及水污染治理體系尚不健全，以上這些成功的治理經驗仍可供借鑒，有利于大灣區(qū)盡快地根據自身實踐構建起科學的灣區(qū)規(guī)劃和水污染治理體系，從而有效改善大灣區(qū)水污染嚴重的狀況，促進經濟的綠色高質量發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)水污染治理的修補路徑

（一）加強城市污水處理的基礎設施建設

良好的水環(huán)境和豐富的水資源，是大灣區(qū)發(fā)展建設的重要基礎。要對標世界三大灣區(qū)，成為對世界經濟具有引導作用的大灣區(qū)，必須要具有相應完善的水環(huán)境基礎設施。水污染問題可以制約甚至阻礙大灣區(qū)的整體發(fā)展，所以在大灣區(qū)城市群污水處理的基礎設施建設上要加大投入力度，對于環(huán)境稅收和各項污染企業(yè)的賠償金與處罰款項務必做到?？顚Ｓ茫訌娭挝圪Y金使用的監(jiān)管力度，可以通過將各地排污基礎設施的建設和使用情況與各地政府政績相掛鉤的方式來提升各地政府對于排污基礎設施的投入和建設力度。對于基礎設施建設不足的問題，除了要增強各地政府的重視程度以外，還要拓寬基礎設施建設資金的來源渠道，各地政府繼續(xù)加大投入力度之余，也要更多地尋求社會資本的支持，通過提升和保障相關收益等方式來吸納更多資金投入水污染治理的事業(yè)中來。對于積極支持基礎設施建設的企業(yè)要在合理的范圍內給予政策上的支持，充分發(fā)揮支持水污染治理榜樣的力量，這樣不但可以將各地政府治理水污染的決心廣泛地傳遞給社會各界，更能夠鼓勵更多的社會力量參與到基礎設施的建設事業(yè)中來。

另外，對于以往大灣區(qū)水污染治理中基礎設施建設進度緩慢、城市群管網建設滯后而且質量不合格不達標的問題，要通過對目標細化并明確相關負責人要承擔的具體責任來著手解決，對于沒有按時、按質、按量完成基礎設施建設目標的，要追究相關負責人的責任。目前大灣區(qū)城市群存在著已經按時完成了污水處理建設目標，但使污水處理發(fā)揮作用的管網還有巨大缺口的問題，而且工程質量不高，并且很多已經建設好的管網無法正常使用，成為“斷頭管”“僵尸管”，使前期對污水處理等基礎設施建設的巨大投入無法轉化為實際收益。針對這些情況，可以從抓“雨污分流”建設使用的實際效果入手，對于影響系統(tǒng)正常運轉的原因要摸清和重點解決，使用中存在技術問題的盡快攻克解決，工程存在質量問題的嚴肅追究相關負責人的責任。另外，也可以嘗試實行對大灣區(qū)上下游水污染關聯(lián)城市設立污水處理基礎設施建設以及運轉的“互助小組”，由下游城市組建工作組對上游城市的污水處理設施建設以及運轉狀況進行評估，上游城市也可以組建工作小組隨時了解下游城市的設施建設和使用狀況，并可直接與中央環(huán)境督察組進行溝通，反映情況和說明問題。通過這樣互相監(jiān)督的方式，一定程度上可以促進扎扎實實地建設和管理，使城市群污水處理基礎設施真正地運轉起來，有效避免大灣區(qū)城市群的污水處理基礎設施成為應付上級下達任務的“面子工程”。

（二）完善大灣區(qū)水污染的協(xié)同治理機制

上下游、各區(qū)域、各城市之間缺乏協(xié)同，各自都只關注自己范圍內的狀況，進而導致“公地悲劇”的發(fā)生，是制約大灣區(qū)水污染有效治理的一個重要因素。[12]（P277）而造成水污染治理不聯(lián)動、不協(xié)調的首要體現(xiàn)，就在于大灣區(qū)內缺少統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調機構。上述世界三大灣區(qū)中，都成立了主管灣區(qū)協(xié)調以及發(fā)展規(guī)劃工作的專門機構，無論是東京灣區(qū)還是美國的兩個灣區(qū)，都把灣區(qū)建設的決策權和規(guī)劃權進行了統(tǒng)一，保證了灣區(qū)整體規(guī)劃和建設的一致性，而且更重要的是當灣區(qū)建設和規(guī)劃的權力被集中以后，那么灣區(qū)內各個城市才會成為一個有機的整體，而不是被片面地分割出來各自為政、多頭管理、權責不清，以傳統(tǒng)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方式來對待水污染治理。水污染是大灣區(qū)內所有城市的共同問題，需要權力讓渡與相互協(xié)作、統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)同治理才能有效解決，一旦被割裂后最大的弊端就在于，一個城市的問題得以解決后引發(fā)另一個城市的問題，舊的問題得以解決后引發(fā)新的問題，如污染問題轉化成經濟問題、經濟問題又轉化成社會問題等?；诖?，可以將大灣區(qū)內的區(qū)域協(xié)調權力與規(guī)劃權力集中統(tǒng)一之后再進行科學配置，分別由相應的協(xié)調機構以及科研機構承擔具體職能。對于協(xié)調機構的定位，可以借鑒三大灣區(qū)的成功經驗，設立一個超區(qū)劃、跨領域的水污染協(xié)同治理委員會，并下設各個專門委員會，在委員會的成員組成中，可以由大灣區(qū)各城市按比例委派，領導人由中央政府委派。[13]（P11）對于科研機構的定位，可以由科研機構來對大灣區(qū)的整體發(fā)展進行規(guī)劃，對于水污染等問題進行全局性的分析和評估，從而得出最有利于大灣區(qū)發(fā)展的最佳方案，交由大灣區(qū)各相關城市進行討論與磋商，各城市可以表達觀點和主張并說明理由，但最終決策權應當由大灣區(qū)的協(xié)調機構來掌握，并有強制力保證協(xié)調機構的決策能夠得到順利執(zhí)行。

同時，需要認識到造成水污染治理不聯(lián)動、不協(xié)調的根本體現(xiàn)，還在于大灣區(qū)內缺乏統(tǒng)一完備的法律體系。大灣區(qū)水污染問題的徹底解決，需要尋求一個統(tǒng)一的規(guī)則，這一規(guī)則能夠明確各方治理主體之間的責任和權限，使大灣區(qū)的水污染治理、水環(huán)境保護和水資源配置等逐步實現(xiàn)穩(wěn)定化、規(guī)范化、制度化。[14]（P56）粵港澳三地的法律制度和相關法律程序均存在較大差異，那么在水污染治理的過程中，不可避免地會產生一些沖突和矛盾，影響到水污染治理的實際效果。所以，應當以大灣區(qū)的水污染現(xiàn)狀和整體發(fā)展規(guī)劃為基礎，協(xié)同制定完善精細化的法律法規(guī)，建立一套適用于大灣區(qū)三地的治理指標，統(tǒng)一大灣區(qū)的廢水處理排放標準，并對整個灣區(qū)的廢水排放總量和濃度進行控制和調節(jié)。重視差異、區(qū)別對待、協(xié)同立法的方式，可以避免出現(xiàn)大灣區(qū)內城市之間的法律規(guī)范沖突，防止各城市出現(xiàn)地方保護主義、部門權力利益化和部門利益法制化。[15]（P69）對于大灣區(qū)的立法活動，應當由大灣區(qū)的協(xié)調機構主導，聘請法學專家以及大灣區(qū)內研究相關發(fā)展問題的專家，再由各地政府分管水污染治理的負責人，共同組建專門委員會集中研討，并向公眾廣泛征集立法意見，使大灣區(qū)水污染治理和水資源保護的法律框架能夠早日建立起來。[16]（P62）在這個基礎上，可以不斷根據實踐發(fā)展要求進行更為細致的補充和完善，從而建立起一套適合大灣區(qū)整體水環(huán)境特點的水污染治理法律體系，使整個大灣區(qū)的水污染治理納入一體化、法制化的軌道中來。

（三）健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系

大灣區(qū)水污染治理是一個復雜性、長期性和系統(tǒng)性的問題。針對目前大灣區(qū)水污染治理中因政府主導和行政分割等導致的治理體系單一化、簡單化，應當進一步健全水污染的多元治理體系，構建起一個“政府統(tǒng)領、企業(yè)實施、社會參與”的多元化的、立體化的水污染治理格局。[17]（P30-32）世界三大灣區(qū)水污染治理能夠取得成效的一個重要因素，就在于建立了多元化的水污染治理體系。無論是日本的民間智庫，還是美國的各類環(huán)保社會組織，都在這個體系中發(fā)揮了巨大的作用。公眾參與是符合環(huán)境管理特點的富有成效的制度，舊金山灣區(qū)為了保證公眾能夠積極地參與到灣區(qū)水污染治理的事務中來，還制定了法律程序以及采取了相關權利保障措施，鼓勵環(huán)保社會組織增強專業(yè)能力，政府機構通過購買服務的形式與其展開合作，共同參與灣區(qū)水污染治理。

健全大灣區(qū)水污染的多元治理體系，可以借鑒三大灣區(qū)的這一成功經驗，加強大灣區(qū)城市之間的交流合作，強化信息互利互通，促進各個治理主體共建、共治、共享。各個治理主體不僅是水污染治理的受益者，更應當是水污染治理的積極參與者和忠實踐行者。協(xié)調機構主要以全局的高度對整個大灣區(qū)的水污染治理工作進行全面和細致的規(guī)劃，并負責平衡各城市、各主體之間的治理工作關系;政府加強水管理的公共職能，保障各類基礎設施建設，引導水污染治理工作順利推進;企業(yè)嚴格遵守生產規(guī)范和排放標準，積極進行技術創(chuàng)新和產業(yè)升級;公眾積極參與水污染治理，減少家庭污染排放，并對治理規(guī)劃以及建設實施情況進行建議和監(jiān)督。

除此之外，還應當充分重視和發(fā)揮好新聞媒體和環(huán)保社會組織的重要作用。新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，是大灣區(qū)水污染治理工作向社會公開的橋梁，所以新聞媒體應客觀真實地反映公眾的呼聲和意見，幫助公眾與政府之間建立良好的互動和溝通渠道，對于水污染治理中相關部門的不作為、慢作為和亂作為，新聞媒體也要大膽發(fā)揮報道督促作用，使治理工作盡量公開化、透明化。環(huán)保社會組織在水污染治理體系中的重要作用，同樣不能被忽視，應當進一步實現(xiàn)環(huán)保社會組織的價值，扭轉環(huán)保社會組織在水污染治理中參與積極性不高以及專業(yè)能力不強的局面。對于協(xié)助政府部門對污染企業(yè)進行監(jiān)督和調查，并取得一定成效的環(huán)保社會組織，可以通過設立水污染治理資金、污染企業(yè)賠償金以及罰金提取一定比例的方式來進行獎勵，使優(yōu)秀的環(huán)保社會組織能夠通過自身的努力獲得穩(wěn)定的資金來源，并通過這些資金來吸引人才、提升自身專業(yè)水平，以更加完善的服務能力來協(xié)助大灣區(qū)的水污染治理工作，這對于政府部門的水污染治理工作也是一個極大的補充。

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